论村民自治组织运作中的权力冲突与对策
2015-12-03 01:15
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村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农
村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农村实行家庭联产承包责任制后，人民公社对农村社会资源的掌握和生产经营失去了控制，人民公社作为集体经济、社会与
政治一体的基础坍塌了，人民公社制度已经无法履行它的职能。1983年，中央政府决定实行政社分离，恢复了乡镇政府的设置，人民公社遂被乡镇政府所替代，原公社范围内的“公社、大队、生产队”的三级体制也不复存在，大队权威失去了合法性的基础，过去的行政命令和指挥已经失灵，于是村一级就出现了许多无人管，大队干部想管又管不了的事情，农村出现了一定程度的无序和混乱状况。由于家庭联产承包实行的是双层经营体制，作为土地的集体所有者主体不能出现缺位。正是在这种背景下，一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事物的组织形式：村民委员会。村民委员会一出现就被中央高层人士所肯定，随即被载入宪法，作为农村居民居住地区设立的“基层群众性自治组织”。1998年11月，全国九届人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从组织形态上看，农村基层组织已经完成了权力的转变，但是在实际运行过程中，乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用，甚至在有些方面居于主导地位，从而引起村民委员会组织运作过程中难于避免的权力冲突。从事农业管理部门的权威人士也承认：“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部，村委会的形象。”(注：《农村工作通讯》，2002年第3期，第4页。)这种不协调妨碍了农村基层民主的实现，挫伤了农民的政治热情，也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治与党支部的领导、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析，探讨村民自治组织存在的问题与解决这些问题的对策。
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一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权力冲突
诞生于20世纪80年代的村民自治，被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”(注：徐勇：《中国农村村民自治：制度与运行》，
华中师范大学出版社1997年版，第4页。)。村民自治委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它由群众根据自己意愿民主选举、民主管理，主要职权是办理本村的公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会秩序，向人民政权反映村民的意见、要求和提出建议，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的任务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民会议是村民自治的最高决策机关。村民自治相对于人民公社时期的生产大队来说，其最大的特点是“主体的群众性”(注：吴大英、杨海蛟等：《有中国特色的社会主义民主政治》，社会科学文献出版社1999年版，第291页。)。村民是农村的主体，一切权力应属于村民。村民通过村民委员会行使其村务管理权，把当家作主权利落到实处，它的权力不是来源于上级行政部门的授予，而是产生于社会最基层的村民群众，真正体现了民权。
但是根据《村组法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导地位，村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析，党支部依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以党代政的传统体制影响下，导致基层农村组织中的权力“二元制”：来自于上的执政党的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来，我国农村政权结构形式虽是“二元制”，但在具体运作过程中往往是“一元化”，党组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。在计划经济体制下，农业生产一直是从上到下的计划安排，党组织主要是保证上级下达的计划任务的落实和完成。农民都是人民公社的社员，没有也根本不允许存在有自己的利益。虽然有人民公社、生产大队、生产小队的行政组织，但都是在公社党委、大队党支部的领导下进行管理的。农村实行生产联产承包责任制后，农民相对成为多元的利益主体，他们通过民主形式，选举自己信得过的村委会领导，借以保障和维护自己的利益。中国共产党代表了最广大的人民群众的根本利益，在实行村民自治后，党在农村基层组织应该保障农民的民主权利得到实现，领导和监督村委会依法履行职责，实现农村稳定，逐步率领农民走向共同富裕。但是在实践上，计划经济体制形成的党政不分，以党代政，农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，这种体制惯势，仍严重存在于村民自治后的村民组织中，使民选的村委会徒有虚名。
