关于中国发行地方公债的探索(2)
2013-08-22 01:09
导读：3 认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。 这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能
3 认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。 这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。 （1）从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底，我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模，其中定期存款7.8万多亿元，约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势：①在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在，尽管它有可能带来较高的收益率，但风险太大，从我国的实际情况来看，风险爱好者毕竟只是少数，可以说大部分投资者还是风险规避者。②选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性，而不是因为其收益率，而城市公债一般都会高于银行储蓄率。③近几年，众多投资者都选择了国债市场，但国债是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具，其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的，一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小，这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点，而规避了它们的缺点。 （2）地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到充分发挥的，也就是说，其偿还能力是很有保障的：①我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，这包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。②地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。③我国已实行多年的国债转贷政策，使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。⑤
4 认为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。 （1）发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。 （2）地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测，“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前许多地方政府极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不现实的，因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。而地方公债的发行，无疑是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。（3）社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来我国经济的持续、高速增长，社会闲散资金和居民所得都有很大提高。2002年城镇居民人均可支配收入为7500元，虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡居民储蓄存款余额已达到8 .7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道十分有限。 （4）我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。⑥
