国债政策可持续性分析
2013-08-27 01:45
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1998年以来，为了抵御亚
1998年以来，为了抵御亚洲危机给我国运行造成的不利，我国政府果断地采取了积极的财政政策，通过大规模地发行国债，扩大财政开支，拉动国内需求，促进经济增长。随着国债发行规模的扩大，国债余额急剧累积，有些人开始担心：我国国债规模是否偏大？国债政策是否会产生挤出效应而导致民间投资锐减和经济效率下降？针对上述，认为：就财政偿债能力和应债能力而言，我国国债规模仍有一定的拓展余地；至于国债是否会产生挤出效应，则主要取决于国家债务收入的使用方向。 一个多世纪以来，财政经历了从年度预算平衡论、周期预算平衡论到充分
就业预算论的过程，而国债理论也经历了从弥补财政赤字论、作为财政政策工具调控经济论到作为财政政策与货币政策最佳连接点的双重政策工具调控经济论的发展过程。在我国目前情况下，国债作为积极的财政政策和稳健的货币政策之间的最佳连接点，一方面适度发行国债是实施积极的财政政策的重要手段，是弥补财政赤字、筹集建设资金、调整经济结构、扩大国内需求的直接途径；另一方面，随着国债规模的膨胀、国债品种的增多、国债流动性的提高、国债利率的更富有弹性以及国债市场的更有效率，这就为中央银行主动而灵活地进行公开市场操作创造了条件。中央银行通过在公开市场上买卖国债，使货币供给量维持在适度的水平，并对社会总需求施加长期的影响，以便保持国民经济持续、快速、健康地发展。
一、目前我国国债规模仍有一定的拓展空间 目前我国国债规模是否合理，可以根据国际通行的标准来判断，主要是从财政偿债能力和社会应债能力两个方面加以考察，但也要结合我国的具体国情。 从财政偿债能力来考察，通常使用两个指标： 1.国债偿债率。国债偿债率是指一国国债的当年还本付息额占当年财政收入的比重。这一指标反映了国债发行规模与财政收入的适应度，指标值超低，说明该国的财政偿债能力越强。该指标国际公认的警戒线为20％。如果简单地用1998年以来任何一年的我国国债还本付息额除以当年财政收入，其比值均会高于20％，似乎可以得出我国国债规模偏大的结论。 2.国债依存度。国债依存度是指一国的当年国债发行额占当年财政支出的比重。这一指标反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。该指标国际公认的警戒线为15％。同样地，如果简单地用1998年以来任何一年的我国国债发行额除以当年财政支出，其比值也民高于15％，似乎表明我国的财政偿债能力已处于脆弱状态。 从社会应债能力来考察，通常也有两个指标： 1.国债负担率。国债负担率是指国债余额占国内生产总值（即GDP）的比重。这一指标反映了国债累积额与经济总规模之间的适应度。该指标国际公认的警戒线为60％，这是欧盟国家在《马斯特里赫特条约》中规定的标准。如果按这一标准，2000年的我国国债余额为1.3万亿元，国内生产总值为8.94万亿元，国债负担率为14.5％，2002年的国债负担率可能略高于15％，其比值远远低于国际公认的警戒线。 2.国债发行额与居民储蓄存款余额的比率。这一指标反映了国债发行规模与居民储蓄之间的适应度。该指标国际公认的警戒线为10％。如果按这一标准计算，2002年我国国债发行额与居民储蓄存款余额的比率仅为5.3％，说明我国国债发行规模仍有较大的拓展空间。 为什么从财政偿债能力和社会应债能力两个方面来判断我国国债规模的合理性会得出截然相反的两种结论呢？我们认为，主要有两个值得注意的原因： 1.账面财政集中率与实际财政集中率存在较大的差异。在西方国家，由于预算收入与财政收入是一致的，所以财政集中率（即财政收入占国内生产总值的比重）不存在账面与实际的区别，西方国家的财政集中率一般为30－40％。而在我国，由于财政体制改革中为了协调中央财政与地方财政在经济利益方面的矛盾，财政收人被分为预算收入和预算外收入两部分。预算收入是指纳入国家预算年度计划的财政资金。预算外收入是指不反映在预算收支账上，而只是登记在预算外的一些账户上，由各部门、单位按一定的原则自主支配使用的财政资金。因此财政集中率有账面与实际之分。账面财政集中率是指预算收入占国内生产总值的比重，目前我国的账面财政集中率约为15％。实际财政集中率是指预算收入与预算外收入之和占国内生产总值的比重。由于预算外收入很难准确地统计，所以实际财政集中率难以精确地计算。总之，两者存在比较大的差异。有人甚至断言，预算外收入相当于预算收入的规模。这就是说，我国实际财政集中率约为30%，略低于西方国家。如果将预算收入与预算外收入之和作为当年财政收入，将预算支出与预算外支出之和作为当年财政支出，那么我国的国债偿债率和国债依存度都将大幅度降低，并且肯定在10％以内。 2.税收征管制度不够健全，纳税人的主动纳税意识不强，居民偷漏税现象较为普遍。大量税款的流失，一方面导致国家税收收入的减少和财政偿债能力的减弱，另一方面导致居民可支配收入的增加和社会应债能力的增强。这就是造成“财政负担沉重与居民应债能力宽松”这一并存局面的真正原因。 总之，采用国际通行的标准来衡量我国国债规模，无论是国债偿债率、国债依存度，还是国债负担率、国债发行额与居民储蓄存款余额的比率，均在国际公认的警戒线以内或远远低于警戒线，这表明我国国债规模不是偏大，而是偏小。根据目前我国的经济规模和实际财政规模进行相关数据的比较和测算，我国国债发行规模每年可保持在9千亿元，国债余额可控制在6万亿元，而且随着我国经济规模的不断扩大和财政偿债能力的日益增强，我国国债规模还可以继续扩大，所以目前我国国债规模仍有很大的拓展余地。其前提是需要进一步完善国债发行的基础条件，包括：统一处于分割状态的国债市场（目前我国国债市场被分割为上海证券交易所国债市场、银行间国债市场和凭证式国债的银行柜台交易3个部分），规范国债发行制度和交易制度，采用高效的国债发行方式，改进国债托管和清算系统，调整国债的持有人结构、品种结构和期限结构，设计权威的国债定价公式，创新衍生国债工具等。
