我国西部地区国债资金管理效率研究(2)
2013-08-28 01:24
导读：二、我国当前国债资金管理使用问题成因的分析 国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡
二、我国当前国债资金管理使用问题成因的分析 国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。
1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一 国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1]. 但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].
2.国债项目管理制度滞后 在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：
（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。 依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、
林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。 此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。 （2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。 作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4]. 其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。 （3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].
