关于我国地方立法民主价值取向探讨(1)(2)

　　有人将这种缺失民主价值取向的地方立法的特点归纳为“三多三少”，及管理型立法多，服务型立法少；相对人义务规定多，对执法主体的责任约束少；许可收费罚款的条款多，教育奖励引导的条款少。[6]这是对地方立法民主价值取向缺失的鲜明写照。

　　（二）民众立法意识淡薄

　　中国是一个有五千年悠久历史的文明古国,历史证明中华民族性情温和,中华文化推崇孔孟的中庸之道，人们习惯于履行法律赋予的义务，对于应有的权利却很少争取。在和平年代，中国民众往往习惯于遵守已有的法律法规，对于参与法律法规的修订意识不强，对于全民立法的意识还很薄弱,对于地方立法更是没有很大的立法热情。这样在地方立法上民众很少主动参与进来，也往往不能很好的维护自己的权利，使全民立法流于形式，地方立法还是只代表了本地区一部分人的利益，并没有真正反映民意。即使有民众参与进地方立法中来，由于种种不完善的地方立法体制的影响，使得民意也没有很好的表达。

　　这种民众参与立法意识不强而确立的地方立法成果从一开始就为以后的种种弊端埋下了伏笔。

　　（三）地方立法政府起草，人大通过

　　在现代社会，由于社会分工的细化和工作领域的专业化，人大代表不可能做到对各个社会领域样样精通，立法日益成为一项专业性活动。由此，从技术层面上讲，立法工作已经更多地依赖于政治、法律专业人员等社会精英，立法机关通过法律也主要是由政府的专业部门、立法机关的专职工作人员或者委托法律科研机构的学者予以起草。正因为此，由地方立法机关通过的地方性法规中，绝大多数地方法规是由政府及其部门起草，有立法提议权的地方各级政府在立法中发挥了关键作用，此即地方立法工作机制为“政府起草，人大通过”的单一机制。

　　显而易见地是，像这样一种立法机制存在着严重的弊端，导致现实中往往出现这样的现象，即：由于大量地方性法规主要是靠同级政府或其相关部门向立法机关建议制订并由其负责起草，人大需要立什么法规以及不需要立什么法规，大多都最终取决于政府及其部门，有的政府部门受其相关“利益的驱动”才认为立法需求，因而才会产生起草法规的积极性；如果某部拟制定的地方法规仅存在社会需求而没有部门积极性，那么它往往难有人问津，也不大可能及时制定出台。在这样一种利益驱动下，行政管理部门以加强对市场管理为由尽可能在地方立法中为自己设立各种权力，取得相应的审批权、许可发证权、收费等，现实中甚至还出现“立一个法规肥一个部门”的奇怪现象。

　　即使有地方法规想要出台，外行的人大代表也只不过是只能投票、使之合法化的机器，而普通的老百姓更是几乎被拦在了立法过程之外。政府部门在扩大自己权力的同时，公民的民主权利一再被缩小，民主理念自然荡然无存。

　　（四）政府既是地方法规起草者又是地方法规执行者

　　在国家权力结构上，我国历史上一直存在立法、行政不分的局面，行政代替立法的现象非常普遍。新中国成立后，虽然建立了独立的立法机关，但立法为行政管理目的服务的色彩依然十分强烈，国家和社会事务的划分按照政府管理职能部门的分工对口入座，由政府提出议案并由主管部门起草的单一立法起草方式从立法机关成立之初就成为牢固的“非法定惯例”。

　　从某种程度上说，在地方立法中，由于绝大多数地方法规是由政府及其部门起草，同时政府及其部门同时又是法规制定后实施主管机关，由此起草者在起草过程中，因长期从事某一方面行政管理工作而出现一种“惯性”，会自觉不自觉得把实践中不民主的习惯和做法写入地方性法规中，使其合法化，不民主在根源上就已体现。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
三、完善地方立法民主价值取向的解决办法

　　（一）树立民主观念，指导立法工作

　　“民主，即民治，就是由人民当家作主，人民自己管辖自己，自己决定自己的事情。”我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。法是统治阶级意志的体现，法应当只能表达全体人民的意志（通过权力机关来表达），而不能只代表一部分人或一个集团，一个部门利益。马克思指出；“法典就是人民自由的圣经，只有使法律成为人民意志自觉表现，也就是他应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”列宁认为：“立法中民主原则，意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论。”当今，民主宪政已经成为世界各国普遍选择的国家制度。社会主义民主的本质是人民当家作主，社会主义法制的实质就是人民民主的制度化、法1律化，孟德斯鸠曾经说过：“民主的政治有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。”

　　地方立法的目的，归根结底也必须要体现行政区域人民的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家作主。地方立法必须体现人民的意志，不违背代表全体人民意志的国家意志和体现本地人民的意志，必须反映人民的利益——包括国家利益、社会整体利益和本地人民的利益。地方立法机关在进行立法时应充分考虑，如何实现本地方绝大多数人的利益最大化的问题，地方人民的整体利益应以该地方绝大多数人的利益最大化为前提和保障。

　　综上，笔者认为，目前应当加强立法者的民主意识，从根源上树立地方立法的民主价值取向。

　　（二）地方立法主体应该具有广泛性

　　地方立法由政府及其部门起草，人大通过的“政府起草，人大通过”的单一机制亟需进行机制上的完善，普通民众应当有表达其意见的渠道，民众代表应被吸纳到地方立法的行列中来。我国是一个拥有13亿人口、地域广阔的大国，我国实行人民民主专政的民主制度主要体现为一种代议制，即选择自己的代表为自己争取权利。然而代议制毕竟是一种无可奈何的民主，并不是民主的最高理想形式。在立法上，在代议制下，具体的立法工作只能是少数人的事，但在社会现实复杂多变，利益关系日益多元的情况下，仅仅依靠民选的少数立法代表已经越来越难充分反映公众的各种不同的利益要求。而且，代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托者相对信任的背弃，而使之流于形式。因此，人民还不能完全放弃自己的立法权，还需要设置相应的制度来更为直接的反映公共的意愿和要求。

　　立法应是一个多元利益群体相互博弈和妥协后做出的制度安排，在立法中必须让不同的利益群体都能拥有畅通的利益表达机制，换句话说，每个人的意志都应当受到尊重，法律只有通过全民直接的同意或由人民的代表按照多数人的决定投票同意才能称为法律。如果没有民意的支持和参与的基础，人们将无视这些无论多么精英的法律的存在。

　　因此，在地方立法的起草阶段，就应该让民众参与进来，在民众自愿参与基础上，参与决策者无论社会地位高低，参与地位必须平等，参与决策者无论能力大小，参与发言机会必须充分对等，参与决策者无论复杂与否，参与程序必须系统和完整，应当逐步建立以立法机关组成人员和人大工作机构为主导，政府及其部门为基础，社会团体、大专院校和科研单位为补充，立法工作者、实际工作者与专家结合的法规草案拟制度。

　　目前，可以采取逐步过渡的方式，不断拓宽法规草案的起草渠道：对一些涉及政府多个部门、多个执法主体的法规，可以由政府法制办公室和人大有关专门委员会牵头，组织有关部门、专家学者参加起草；对一些前瞻性、专业性的法规可以委托大专院校、科研机构、专家学者以及有能力的实际工作者进行调研和起草。要保障各政党、各社会团体和广大人民享有提出立法建议或项目的权利，改变过去那种单纯的由哪一个部门主管哪一个方面的问题就由哪一个部门提出相关立法项目的做法。

　　（三）立法过程和立法程序具有民主性

　　立法过程和立法程序具有民主性，也就是说民主立法过程和立法程序要依从公开、公平的原则。要实现立法民主，还需要在以下方面予以努力：

　　1.建立立法听政制度，使公众参与进来

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