关于我国地方立法民主价值取向探讨(1)

【内容提要】中国地方立法由于受传统“人治“思想影响，民主价值取向严重缺失，地方立法绝大部分是由政府及其部门起草由人大通过的，这种“政府起草，人大通过“的地方立法机制已经暴露出它的弊端。“强化部门权力“，“管理型立法“已经占据主流。通过对地方立法民主价值取向缺失的思考，笔者从树立地方立法民主观念，地方立法主体民主化和立法过程和立法程序民主化三个方面入手提出了完善中国地方立法民主化的一些解决办法。希望地方立法从价值取向上树立民主观念，使地方立法不仅从形式立法上而且从实质立法上实现民主，实现地方立法民主化。

　　【关键词】地方立法 民主 价值取向

引言

　　地方立法是我国社会主义立法制度的重要组成部分，地方立法的价值取向是地方立法的灵魂，它是地方立法所普遍认同并鼎立追求的普遍原则和目标。在当前的地方立法现状中，我们可以发现“政府起草，人大通过”的单一机制较为常见，而这实际上就是由地方政府一手包办了本应由地方立法机关负责的工作，地方立法机关的机能无法得到有效运行，普通民众的意见也难以获得直接、及时、有效的听取和采纳，地方立法民主价值取向严重缺失，本文就此进行了探讨。

一、我国地方立法的历史与现状分析

　　（一）我国地方立法权的历史嬗变

　　从公元前221年秦始皇统一中国起，中国历代统治者都奉行中央集权的这一政治制度，将立法权统一收归中央，地方基本上是不存在立法权限的，传统中国的立法体制是以牺牲公民权利和社会发展的巨大代价来换取社会的长期稳定的，在利益的配置上是服务于统治，服务于秩序而不是服务于民众利益、服务于发展。其表现就是中央权力强大，地方权力弱小；政府权力强大，而社会权力弱小；国家权力强大，而公民权利弱小。

　　直到1949年我国建国初期,中央和地方才有相对的分权。1949年12月政务院通过的《大行政区人民政府组织通则》规定大行政区人民政府委员会有权拟订与地方政务有关的暂行法令条例,从而赋予大行政区相当的自主立法权。然而到了1954年,普选的全国代表大会召开后,我国第一部宪法的通过,我国由中央与地方相对分权的立法体制,“跳跃性”的转变为由中央统一行使立法权的一元化体制。

　　到了1979年我国开始推行改革开放政策，一定程度上撼动了中央集权的格局，市场经济和民主政治的发展，要求充分发挥地方的主动性和积极性。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》，这部法律赋予了省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规和省级人民政府制定地方政府规章的权力，开创了真正地方立法合法化的开端。

　　到今天为止，省、自治区、直辖市、经济特区等地方均享有一定的立法权，地方立法的作用日益突现。如果从立法制度变迁的角度来看的话，我国二十多年实行改革开放的道路，是一个中央承认或扩大地方立法权，或者说权力下放的过程。

　　（二）我国地方立法民主价值取向缺失现状

　　确切地说，我国地方立法在制度上合法化的最终形成以2000年颁布的《立法法》为标志。该法第64条规定：“地方性法规可以就地方性事务做出规定，即除国家专属立法权的事项外，对国家尚未制定法律或行政法规的其他事项，可以先行制定地方性法规。”详言之，所谓地方立法，是指由我国宪法、地方组织法、民族区域自治法、特别行政区基本法确定的，或者根据有关法律、法规授权，或者有权单位，委托或授权省、民族自治区、直辖市、省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的国家权力机关和政府及特别行政区立法机关制定、认可、修改、补充和废止包括地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例、特别行政区法律，以及被授权主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件的活动。1可以说，地方立法的逐步成熟，国家的权力也由集权逐渐的下放。然而，在国家权力下放的过程中，地方立法出现了一些另人担忧的现象。

　　由于长期受旧传统习惯势力的束缚，“人治”等错误思想观念严重影响着地方立法工作的健康发展。人们认为地方立法只是管基层，管老百姓、地方立法是攫取部门利益的手段。甚至地方立法机关的部分工作人员也只有类似观点。于是乎，地方立法部门之间相互争夺地方立法权，过分强调本部门利益。当前，地方立法中部门利益倾向已成为制约地方立法质量的突出障碍之一。有些部门工作人员在立法工作中自觉或不自觉地强化部门权力，对行政主管部门的权力规定多，义务规定少；对被管理者的限制多，对管理者的约束少。有些部门工作人员热衷于市场主体的严密控制和直接管理，为本部门争夺主管权、协管权，特别是涉及到管辖、审批发证、收费、检查、处罚等行政权力的具体划分问题上，争夺更为激烈。实践中，经常出现部门之间因意见分歧而难以协调的现象。

　　据统计，截止2003年1月1日，现行有效的地方法规共6997件，除去地方人大及常委会自身法规714件外，地方法规名称中含有“管理”二字的法规就有2705件，占43.1%，其中1995年至1996年同比占46.5%。地方法规的条文中也常能找到极力强调执法机关、执法人员的权力和权利，而对其责任和义务则尽量回避或只作原则规定对执法相对人任意设置各种限制处罚条款。地方立法成了政府管理社会的一个工具。详细情况，可参见下表：

　　地方法规颁布时间 地方法规数量（件） 人大自身法规（件） 其他方面法规（件） 名称含“管理”法规（件） 管理法规的比例（%）

　　1980-1984 70 28 42 10 23.8

　　1985-1989 221 67 154 25 16.2

　　1990-1994 875 82 793 250 31.5

　　1995-1999 3431 284 3147 1464 46.5

　　2000-2002 2400 253 2147 956 44.5

　　总计 6997 714 6283 2705 43.1

　　可见，“人治”的思想还是根深蒂固的。

　　另此外，地方立法主体间地方保护主义盛行，“一条河流，上流污染，下流治理”的现象比比皆是，地方立法机关在人员的构成上和立法的价值取向上具有明显地方色彩，产生割据。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
二、地方立法中民主价值取向缺失的原因

　　透过地方立法部门利益倾向严重、地方保护主义盛行等现象，通过对当前地方立法所存在的一些弊病的分析，我们很容易发现，问题的关键在于地方立法在民主价值取向上严重缺失。为彻底、有效地解决现实中存在的关于地方立法的不良现象，我们有必要对导致这一现状的更深层原因进行研究。

　　笔者认为，造成地方立法民主价值取向缺失的原因有以下几点:

　　（一）地方立法者受不民主的陈旧立法理念的影响

　　在地方立法中,由于受长期的计划经济体制下形成的行政管理理念和行政行为模式，权力“支配”意识的影响，经常出现行政完全支配地位和部门利益继续扩大的现象，有些部门想方设法争取地方立法，不适当地把地方立法看作攫取本部门利益的手段，进入立法的动机只是希望通过立法固定其已经有的处理权、处罚权等权力，或者赋予其新的处罚权、许可权等权力，使其部门利益合法化，甚至使一些权力在某些方面得以强化，出现政府及其成员“权力寻租”。民主立法只是幌子，人民的意愿没有得到听取与采纳。民主理念还没有深入到立法部门的心中。

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