公民的基本权利与宪法保障(1)

【内容提要】保障公民的基本权利是宪法最主要、最核心的价值。近代宪法是在保障公民基本权利的过程中产生的，保障公民的基本权利是宪法永恒的主题。基于经济、政治和文化的发展，我国要通过修宪和宪法解释工作进一步确认一些与中国社会发展和人们生活息息相关的必要的基本权利，并通过规范国家权力和加强司法救济等手段来确保公民基本权利的实现。

　　【关键词】公民基本权利 宪法保障 权力法治 违宪审查

　　宪法是国家的根本大法，近代宪法最主要、最核心的价值在于它是公民权利的保障书。列宁曾经指出，宪法就是一张写着人民权利的纸。从宪法到宪政，从法制到法治，其标志在于公共权力得到了有效的约束，而公民的权利得到了普遍的实现。法律是权利的证明书，也是权利的“护身符”。公民的权利只有得到法律的确认和保障，才不至于被公共权力所侵犯，即便遭受侵犯，也可以通过司法予以救济，使之得以恢复和整合。宪法作为“法律中的法律”，对公民基本权利的确认和保障直接关系到其他法律对公民具体权利的确认和保障。从这个意义上讲，宪法对公民基本权利的保障起到了至关重要的作用。然而，我国现行宪法由于受产生时的历史条件所限，在宪法文本里，分配、宣示国家权力方面规定较多，制约、监督公共权力方面规定较少，在公民基本权利保障方面，尚有一些重要的基本权利未能确认下来。尽管现行宪法进行了四次修改，但修改内容更多局限于意识形态领域以及经济改革领域。相对于市场经济、民主政治的发展要求而言，我国宪法给予公民基本权利的保障明显不足，为此，需要加强我国宪法对公民基本权利的保障作用。

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一、近代宪法是在保障公民基本权利的过程中产生的

　　宪法根据不同标准，可以有不同分类。（1）以宪法是否为本国“自然生成”为标准，宪法可分为原生宪法和派生宪法。原生宪法以英国、美国、法国为代表，它反映了本国国家意志和政治权力形成的实际，是政治过程的法律化。而派生宪法是借用原生宪法的原理制成的宪法，或者说是模仿原生宪法而制成的宪法。多数国家的宪法属于派生宪法。应该说，原生宪法代表了宪法的真正意义和作用。就原生宪法的产生来看，我们不难发现，它产生的过程也就是对公民权利的保障过程。众所周知，英国是近代“宪政之母”。英国宪法就是在保障公民权利的过程中产生的。英国宪法最早可追溯到1215年的《自由大宪章》。大宪章里英王约翰被迫向人民承诺了一系列宗教、政治、人身和财产方面的权利，废弃了一些王室的特权。（2）它是世界上第一份束缚王权的法律文件，它改写了法律与帝王关系的历史，首开了通过法律控制国家权力，保障人民权利的先河。和《自由大宪章》一样，英国十七世纪通过的《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》等宪法性文件也都是基于确认和保障公民的基本权利和自由而产生的。《权利请愿书》是1628年国会制定的，其主要内容是四个方面：一是未经国会同意，不得强迫任何人提供捐献和纳税；二是不得任意监禁、扣押和强迫人招供；三是不得以戒严令将人处死，废止戒严法；四是撤消在各郡的陆海军队，不得强占民房，长驻军队。《人身保护法》是1679年国会制定的。其主要内容是三个方面：一是任何人可以向法院或法官请求颁发人身保护状，被扣押的罪犯或嫌疑犯必须在一定期限内移送法院审理，拘留机关必须说明扣押的原因，违者要受到处罚；二是不得以同一罪名再度扣押准予保释的人犯；三是英格兰居民犯罪不得押送其他地区或海外地区拘禁。《权利法案》是1689年国会制定的。其主要内容也是四个方面：一是未经国会同意，不得以皇权停止法律、废除法律及征收供皇室使用的费用，不得在国内招收及维持常备军；二是国会议员的选举必须自由，国会内的讲演、辩论，不得在法院或国会外予以追问或弹劾，定期召开国会；三是人民有向国王请愿的权利；四是法院审判案件，不能用非常残酷的刑罚，不得科处过多的罚金，定罪之前不得科处罚金或没收财产，陪审团人员必须选举产生，审判叛逆罪的陪审官须为有不动产的公民。

　　美国宪法是世界上最早的成文宪法。1787年的联邦宪法由于侧重联邦政府的设置，强化联邦政府的权力，因而在人民权利保护方面无所建树，所以，它一经公布便遭到了包括资产阶级在内的广大人民的反对，美国人称其为“与死亡签订的契约”。在人民群众的压力下，制宪会议依据1776年的《独立宣言》，以修正案的形式增加了10条关于人民权利和自由的修正案，即权利法案。权利法案的主要内容包括：国会不得制定限制公民言论、出版自由，或剥夺公民和平集会和请愿的权利法案；公民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利；无论何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害，不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。美国宪法是成文宪法之母，它设立了人权保障的具体规定，其他国家宪法相继仿效，宪法对人权的保障于是迅速发展起来。

　　法国宪法是欧洲大陆的第一部宪法，它产生于1791年，这部宪法以1789年的《人权宣言》作为序言。《人权宣言》被认为是法国的第一个宪法性文件。其核心内容是确认和保障人权。《人权宣言》在序言中写道：不知人权、忽视人权或轻蔑人权，是公众不幸和政府腐败的唯一原因，所以，决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中。在正文中宣称：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”，“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利。这些权利是自由、财产、安全和反抗压迫”，“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一，因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任”，“除非在法律所规定的情况下并按照法律所指示的手续，不得控告、逮捕或拘留任何人”。“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，否则，任何人的财产不得受到剥夺”。

　　从严格意义上讲，我国宪法不是原生宪法。旧中国的一些宪法性文件从本质上讲是一些欺世盗名的东西。因为，无论是清政府、北洋军阀还是国民党政府都是反对人民民主，实行专制独裁的。他们一面高谈宪政，一面恣意侵犯人民的权利。新中国成立之后，我国宪法对人权的保障也经历了曲折的历程。我国1949年的《共同纲领》和1954年的宪法确认了广泛的公民基本权利，从而保障了人民民主，促进了经济的发展。但由于极左路线的影响，1954年宪法遭到了人为的破坏。“文化大革命”时期的破坏更是毁灭性的，根本无法发挥其保障公民权利的作用。1975年宪法在人权保障上更是一个大的倒退，极左势力出于夺权的需要，取消了公民的一些基本权利，只剩下2条公民基本权利的规定。1978年宪法由于没有完全摆脱极左思想的影响，公民基本权利仍未得到广泛的确认和有力的保障。现行宪法是1982年宪法，它继承和发展了1954年宪法的基本原则，确认了人民主权这一根本性的民主政治原则，对公民基本权利作了较为全面的规定，并确立了相应的保障机制，从而促进了我国人权事业的健康发展。1991年，我国政府发表了第一部《人权状况》白皮书，同时，有关公民权利方面的立法和司法也得到了加强。自1996年起，我国的行政程序立法进入了快车道，（3）随后，依法行政被提到了重要的议事日程上，并成为时代的共识。1997年、1998年我国政府又先后签署了《公民权利、政治权利的国际公约》和《经济、社会和文化权利的国际公约》。这些国际公约的签署表明了中国政府保护人权的慎重承诺。2004年现行宪法进行了第四次修正，在“公民基本权利和义务”部分增加了“尊重和保障人权”的规定。

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二、保障公民的基本权利是宪法永恒的主题

　　宪法自产生以来，其调整范围不断扩大，作用不断强化，甚至到了泛化的程度，譬如：宪法调整的关系不单是原初的国家与公民之间的关系，（4）还包括国家机关的内部关系，（5）国家机关与国家机关之间的关系，（6）国家与全社会的关系；（7）国家与其他国家或国际组织之间的关系。（8）而宪法的作用除了原初的保障公民基本权利的作用外，还包括巩固和维护国家权力，（9）确立和维护国家政治制度，改革国家政治体制，（10）为法制的产生和统一奠定基础；（11）保障自己的经济基础，促进经济的发展等作用。（12）

　　但是，宪法对公民基本权利的保障作用是宪法最原初的作用，也是宪法永远不能抹杀的作用。之所以如是说，至少是因为以下三个方面的原因：

　　一是政治权力的原初属性是任何社会都无法抹煞的。任何社会都需要权力，没有权力，社会就会是一盘散沙。然而，权力是双面刃，它既可以护人，也可以伤人。政治权力更不例外，这就要求权力必须规范运行，而宪法就是规范国家政治权力运行的法律。宪法的原初内容是两个方面：一是确认公民的基本权利；二是规定政府机构的组成及运行。（13）宪法之所以要确认公民的基本权利，目的是明确国家最高领导人及其政府权力行使的目的和边界，对抗国家最高领导人及其政府可能带来的侵犯。倘若没有宪法来事先规定公民的基本权利，那么，国家最高领导人及其政府的权力行使就失去了方向和边界，国家最高领导人及政府就可能随心所欲地减损公民的基本权利抑或是恣意践踏公民的基本权利，或者是国家最高领导人高兴了，给公民一点权利，不高兴，可以不给；想标榜的时候，可能给一点，不想标榜的话，干脆不给。这样，国家最高领导人及政府又可以搞起独裁或专制。而宪法之所以要规定政府机构的组成及运行，目的也是通过规范国家权力的运行，从而保障公民的基本权利。有了宪法的事先规定，国家有哪些机构？机构有哪些职权和职责？各机构负责人是怎样产生的？任期是多长？国家权力如何运行等。对这些问题进行明确之后，国家的最高领导人及政府就不便恣意或专横，具体说来就不便任意增加或减少国家机构，不便任意扩大自己的权限，不便搞终身制，不便恣意行权。所以，规范国家权力，也是为了保障公民的基本权利。权力如果不进行规范，就可能像放纵的野马肆意横行抑或是决堤的洪水，那样的话，也就没有公民的权利保障可言。正因为此，中国历史上曾把宪法叫做“约法”，意思是政府与人民之间的“立约”，即政府享有哪些权力？人民享有哪些权利？“先小人后君子”，事先进行约定。倘若统治者违背了这个约定，那么，人民就可以以宪法为据，或者对统治者提起诉讼，或者追究统治者的政治或道义上的责任，概而言之，即向统治者讨说法。也正因为宪法关系到公民的基本权利，所以，西方学者认为，宪法是人民授权政府的一份授权委托书。（14）

　　尽管人类发展到今天，权力已经赋予了许多时代的内涵。譬如，近现代的政治权力要求它具有人民性、服务性、法律性等，但是，权力的原初属性是不会因权力的时代性而消减的。权力不具有强制性、支配性和扩张性等原初属性，它就不是权力。强制性是权力的天然属性，无强制即无权力可言，无强制，就无法强迫社会成员服从。马克斯.韦伯指出：“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么”。[1]布劳认为：权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”。[2]权力的支配性集中表现为权力是一种支配力量，它可以要求人们作出某种行为，包括允许人们作出什么，要求人们作出什么和禁止人们作出什么。权力是以支配他人为目的的，离开了被支配的对象，权力便不复存在，权力便不成其为权力，权力的支配性使权力具有相对人不得不服从的性质。权力的扩张性即权力的侵略性，任何权力一经产生便处于不断扩张之中，权力的扩张性直接源于人的欲望的无限性。麦迪逊指出；“权力都具有侵略性”。权力的扩张性直接威胁到人类的智慧防线和道德机制。因而，没有强制性的法律来规范和规制权力，扩张的权力就可能恶性膨胀，从而走向社会的对立面。权力的原初属性决定了权力必须受到规制。而宪法就是规制政治权力的法律，宪法通过规制政治权力，从而达到保障公民权利的目的。

　　二是发展中的人权离不开宪法的保障。人权概念最早是资产阶级的启蒙思想家针对“君权神授”学说而提出来的。启蒙思想家们假定人类最早生活在自然状态下，那时，人人都是自由平等的，都享有与生俱来的权利，但由于私有制的出现，人类出现了压迫和剥削，人类原有的自由和幸福遭到破坏。为了恢复人类先前的自由和平等，人类便相互订立契约，各自让渡出一部分权利，组成国家或政府，由国家或政府来代替人们行使对社会管理的公共权力。（15）无疑，“自然状况”属于思想家们的理论虚构，早期的人权是建立在虚构的理论基础之上的。但是，人权在发展过程中已不再包含虚拟的成份，而拥有足够的实证基础。发展中的人权是指人的生存和发展所必须的权利。正因为此，人权学者们认为，人权的发展已经历了第四代。即美国《独立宣言》和法国《人权宣言》所确认的生命权、自由权、财产权和反抗压迫权，被认为是第一代人权。1919年德国《魏玛宪法》所确认的经济权、文化权、受教育权，被认为是第二代人权。二次世界大战后诞生的第三世界国家，提出了民族自决和民族独立权，并提出了人权的首要问题是生存权和发展权，这是基本人权。离开了生存权和发展权就谈不上其他权利和自由。以上通称第三代人权。近二三十年来，人权又有新的发展，随着科学技术和工业的迅速发展，人类文明的不断进步，又提出了一系列新的权利，如健康权、环境权、日照权等，这些权利着重于保护人们的健康和生活质量。上述权利被称之为第四代人权。（16）

　　人权的发展直接源于社会经济、政治和文化事业的发展。人类本身处在一个发展和求索的过程当中，其发展和求索提出了相应的权利要求。而发展中的人权离不开法律的确认和保障。因为法律具有国家意志性和国家强制性，它要求全体社会成员一体遵行。而在所有的法律确认和法律保障中，宪法是至关重要的，因为宪法是一国法律之母和法律之源，是其他法律产生的基础。

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