“国家尊重和保障人权”的宪法分析(1)(3)

    （一）推进人权保障理念的更新

    宪政体制的完善是以正确的宪政理念作为先导的。在我国，由于受历史等多种因素的影响，对宪法的人权保障功能认识一直是不足的。“宪法是统治阶级意志的集中体现”、“宪法集中反映各种政治力量的对比关系”、“宪法是治国安邦的总章程”、“宪法规定国家的根本制度和根本任务”等诸如此类对宪法的认识虽都从某一侧面反映了宪法的特征，但都带有强烈的“工具论”色彩，没有道出宪法的真谛。
  “立宪主义的实质在于通过对权力的控制，保障社会成员的人权。”所以，如果需要以完善的宪政体制实现对人权的保障，首先要转变的是宪政理念，即需充分认识人权在宪法中的价值和宪法对人权保障的价值功能。人权是宪法的核心价值，宪法是人权的根本保障。而宪法对人权的保障基本方式是通过对国家权力的有效规范。此处的“规范”并非简单的“限制”。

    其次需要转变的宪政理念是宪法本身并不“创造”公民权利，它对公民权利只是“确认和保障”。这一理念的根据在于权利的应然性。认识到这一点，我们将能够对宪法和法律中的公民权利体系持开放和包容的立场。一方面，我们并不僵硬地固守宪法和法律的稳定性，而能够因应社会的发展，选择恰当的时机将随着社会发展新出现的权利类型纳入宪法和法律中，以使之更具确定性；另一方面，不坚持“法律外无权利”，在宪法和法律未修改之前，能够通过法律解释等多种方式对宪法和法律上没有规定的权利实施保障。

    （二）建立合理的国际人权公约在国内的实施机制。

    “人权是无数国际条约的主题。”加强人权国际保护，已成为国际社会的大趋势。中国的人权保障当然不能脱离人权保护的国际化背景。事实上自20世纪90年代以来，我国政府一直致力于人权保护的国际参与与合作。这其中一个重要的表现是加入国际人权公约。迄今为止，我国已加人了21个国际人权公约。1997年中国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公约》，1998年又签署了《公民权利和政治权利国际公约》。2001年3月全国人大常委会正式批准《经济、社会及文化权利国际公约》，2003年我国政府正式向联合国提交了履行公约的首份履约报告。这表明我国全面推进人权事业的政治决心，表明中国已经融人世界人权保障事业的潮流，正在努力扩大和加强保障人权的范围与力度。

    在人权保障条款入宪以后，我国参加国际人权公约就不再是单纯的政治行动了，它是落实宪法中人权保障条款的一部分。但国际人权公约在我国的效力如何，宪法对这一问题没有作出规定，这将直接影响国际人权公约在我国的实施状况，并最终将影响我国公民的人权实现程度。

    国际人权公约在我国的效力包括两个层次的问题：

    首先，关于国际人权公约在我国的效力位阶问题。即它是与法律处于同一位阶，还是与宪法处于同一位阶，抑或其效力高于宪法？解答这一问题的目的是为了解决如果国际人权公约的权利内容与宪法所规定的内容不一致时以何为准的问题。我国宪法只在第81条和89条对缔结条约的程序作出了规定。从宪法规定可以得知，条约的缔结与法律的制定在程序上基本相同。据此，有学者认为，国际人权公约在我国与法律具有同等效力。这一观点虽未得到实定法的支持，但正如有学者指出的，“在绝大多数国家，批准或者同意加人国际人权公约是由议会进行的，而议会只具有修改宪法或者是制定普遍法律的权力，对于议会来说，要将某些权利提升到宪法的水平是很困难的。”我国的情况亦是如此。所以，将国际人权公约在我国的效力界定为与法律同位更为恰当。但另一方面，我国的一些法律，如《民法通则》、《行政诉讼法》、《环境保护法》、《外交特权与豁免条例》和《领事特权与豁免条例》都规定如果国际条约含有与该法律相抵触的地方，优先适用国际条约的规定。由此似乎可以得出结论，国际条约的效力要比法律高。但问题是：法律本身是否有权确立国际条约的效力比自身高？所以，这一问题的最终解决之道是由宪法予以规范。但在宪法对这一问题作出回答之前，并不意味着国际人权公约所确立的权利在我国只能受到法律层次的保护（因为可以通过修宪的方式将其上升为宪法权利），亦不能以国际人权公约的效力在宪法之下而以其与宪法不一致而拒绝对国际人权公约中的权利提供保护。 内容来自www.nseac.com
其次，国际人权公约能否在我国的司法实践中得以运用？解答这一问题的目的在于解决在国际人权公约的权利没有被我国的宪法和法律确认时，能否寻求司法的救济？这一问题我国宪法亦没有作出规定。有学者认为，由于《民法通则》等那些规定了国际条约在我国适用规则的法律几乎没有涉及人权问题的，因而我国加人的国际人权条约是不能由我国国内法院直接适用的。确实，我国目前也尚未出现直接根据我国参加的国际人权公约作出判决的案例。但上述理论与实践的正当性都是值得商榷的。我国参加的国际人权公约一直与宪法、法律、行政法规等一起被视为我国的法律渊源。何以其他法律渊源能够作为法院的裁判依据，而国际人权公约则不可以？

    （三）建立有效的宪法监督机制

    有效的宪法监督制度是完善的宪政制度不可或缺的内容。对于人权保障而言，它是根本的纠错机制。虽然普通诉讼制度能够解决人权侵犯中的问题，但不能解决立法侵权的问题。而立法侵权恰是对人权的最大威胁。所以法治发达国家无不建立宪法监督制度审查议会的立法是否侵犯了宪法保障的人权。

    构建宪法监督制度在学界已不是一个新鲜的话题。但“国家尊重和保障人权”的入宪为建立这一制度提供了新的正当性。关于宪法监督制度如何建立，笔者以为应遵循以下原则：

    第一，既要坚持宪法监督制度的基本理念，又要立足中国国情。前者要求最终采用何种模式，能够使侵犯人权的现象得到及时的纠正与制裁，使宪法真正起到维护公民权利的作用。后者包括两层含义：一是只能在人民代表大会制度所能提供的制度框架内设计我国的宪法监督制度；二是所设计的宪法监督制度必须符合我国的法律制度特色，实现与相关的法律制度配套、衔接。

    第二，必须遵循循序渐进、由易而难、积累经验、逐步完善的思路设计。西方国家的宪法监督制度无论是哪种模式，都经历了一个发展的过程。在此过程中，不断地总结其运行经验教训、不断进行调整完善。我国现行宪法监督制度虽然已存在了20年，但基本上处于闲置之中，没有给我们提供可供借鉴的经验。另一方面，由于我国法治建设起步较晚，法治传统薄弱，相关的制度建设也仍处于探索之中，而宪法监督制度必须与相关的法律制度，如司法制度等能做到相互衔接。这些决定我国的宪法监督制度不可能一步到位，而应按循序渐进、分阶段进行的思想设计。以现有制度为基点，逐步完善，使之真正有效地运作起来，在运行中及时总结经验，发现问题，及时改进。在既有制度成熟时，抓住有利的改革时机，将制度升级，最终建立符合我国国情的、运行效果良好的宪法监督制度。

    第三，注重实效，加强可操作性。无论在宪法监督制度建设的哪个阶段，效果是第一位的。必须能够充分保证其运行效果，实现其制度设计的预期目标。要做到这一点，程序是保障，所以应详细设计制度运行的程序，加强其可操作性。

    根据以上原则，在机构设置上，笔者以为，可以在全国人大之下设立宪法委员会。在初期，可将宪法委员会设置为全国人大的专门委员会，协助全国人大及其常委会行使宪法监督的职能；待积累经验和时机成熟时，将其升格为与全国人大常委会平行的、独立的专司宪法监督职能的机构。

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