我国税务执法中存在的问题及对策研究(1)(2)

　　2、税收法律法规缺乏操作性问题

　　我国税务执法中无法可依的另一个方面表现为已制订的法律脱离经济生活实际，没有可操作性和执行力，徒具其表、形态虚设。例如，增值税条例规定，纳税人在商品销售时价格偏低而无正当理由，税务机关可以作出调整。但条例并没有说明什么是价格偏低、什么是无正当理由，对此只能依据更低法律层级的管理办法和红头文件来进行解释。这不仅使税务执法依据的刚性不足，同时也是税务执法难以宽严统一。

　　又如《税收征管法》第50条是对代位权、撤销权的规定：“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。但征管法以及实施细则没有对税务机关在维护税收债权时如何操作，如何同合同法衔接，以及如何处理它同税收保全措施、税收强制执行措施之间的关系。

　　3、税务执法中的有法不依问题

　　在现行的分税制财政体制下，地方政府基于自身利益的考虑，会对税务计划进行层层加码，并对税务机关的执法进行行政干预，如个别地区存在的“包税”现象。这是对依法治税原则的严重背离。

　　在税务执法过程中，由于受征收管理人员自身素质的影响，对税款应征不征、征收人情税、关系税的现象仍大量存在。在税务管理和稽查中，因执法主体错误、执法程序不合法、违章事实不清楚、证据不充分、适用法律法规错误、税务执法文书使用不规范等原因，导致税务执法的实体或程序错误的案件也时有发生。

　　（二）从行政合理性角度的分析

　　在税务执法过程中，从行政合理性角度考量，主要是对自由裁量权如何规范行使的问题。如对于税务处罚问题，新、老《税收征管法》有不同的规定。老《税收征管法》第41条对欠缴税款行为规定除追缴欠税外，“处以欠缴税款五倍以下的罚款”；新《税收征管法》第65条规定“并处欠缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款”。通过对照，我们不难发现，新的法律规定其实对税务执法的自由裁量权进行了限制。因为即使税务人员征收人情税、关系税，在执行新的法律规定时也必须对违法者至少处以欠缴税款百分之五十罚款。

　　当然，税务执法中任意行使自由裁量权、偏离公正执法轨道的行为还是存在的，如加收滞纳金的随意操作问题、出口退税率的任意调整问题等等。

　　三、税务执法存在问题的成因探讨

　　 （一）我国法治化进程的制约

　　税务执法是税法运行的重要环节，是税收法治的重要组成部分，而税收法治是我国法治建设的重要突破口。经过几代人的艰苦探索与不懈努力，建设现代法治国家已经成为时代的主题。但现代法治之路是一个长期艰巨的任务，不可能一蹴而就，它需要全社会的积极参与和共同努力，更需要法治环境的全面改善和社会心理的普遍提升。因此，基于我国法治化进程的制约，税务执法过程中存在前述的一系列问题是有其客观必然性的。

　　 （二）地方保护主义的存在

　　在分税制的财政体制下，一些地方政府从本地区的利益出发，往往超越法律的权限，对税收执法进行干扰。例如，在经济转型期间，国有企业效益下降，大批国有企业关停，大量企业职工下岗，给地方政府带来很大压力。这种背景下，税务机关在清理企业欠税和对国有企业税款征收过程中，来自地方政府的阻力很大，地方政府从强调社会安定的角度，越权减免税，随意批准缓税，增加了税务机关的执法难度，也妨碍了税收征管基本目标的实现。有些地区为了吸引税源，大搞税收竞争，甚至不惜违法乱纪，前几年震惊全国的河北南宫税案、浙江金华税案、四川恩威税案就是明显的例证。

　　 （三）税收计划与依法治税的矛盾

　　目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度。税收计划指标的确定存在较大的主观性和随意性。资料显示，2006年全国税收收入完成37636亿元（不含关税和耕地占用税、契税，未扣减出口退税），比上一年增收6770亿，增长21．9%；2006年全年国内生产总值突破20万亿元，增长10．5％。不难发现同期税收任务的增幅大大超过GDP的增幅，这与客观经济发展和税源变化很难保持协调和一致。税收计划的指令性使各级税务机关把完成收入任务作为至高无上的奋斗目标。在一些经济发展速度较慢、税源不充足的地区，大量存在“收过头税”、“寅吃卯粮”、“税收附征”、 变相包税的现象。这种“任务治税”的指导思想，已完全偏离了“计划指导税收”的宗旨，背离了依法治税的基本原则，成为我国税收执法中诸多问题不能根治的主要原因。

　　（四）税务执法队伍素质的影响

　　在税法既定的条件下，税务执法质量得好坏主要取决于执法人员的水平。虽然税务机关一直重视和强调税务干部的培训和教育，但普遍存在着考试合格率高、业务素质水平低的问题。资料显示，税务干部的人员构成比例，在年龄层次上，现在我国大约有100万税务人员，大部分是20世纪80年代以后进入税务系统的，以30—40岁人员为骨干力量，人员结构想对年轻。在知识结构上，90年代后，我国实行公务员制度。在行政序列中，税务部门的平均学历较高。但在专业结构上不尽合理。税务干部的知识背景以经济、管理专业居多，法律专业较少。具有法律思维、具有良好的法学素养的人员比较缺乏。在机构设置上，法制部门在税务系统内也普遍的被认为是不足轻重的机构，受重视程度远不如征管、税政、计会等部门，也构不成对优秀人才的吸引力。

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