论农会问题与农民的结社自由(1)(2)

    就宪法权利属性而言,结社自由是指公民为了一定的宗旨并按照一定的原则,自主、自愿、自由地组织各种社会团体进行活动的权利。[15]结社在广义上可分为以营利为目的的结社和不以营利为目的的结社。对于前者,只有少数国家的宪法对此作过专门规定,如日本;对于后者,几乎所有国家宪法关于结社自由的规定均是就此而言的。“所谓结社自由,往往仅指不以营利为目的的各种结社。”[16]我们关心的农民结社自由同样是针对不以或者不仅仅以营利为目的的结社。

    (二)农民结社自由的体系

    从整体上看,“基本权利是稳定的权利体系”。[17]从单个权利来看,它也是一个包含诸多层面内容的权利体系。结社自由就是如此。从团体的成立、个人或者组织的参加、团体和成员的活动到团体的解散,无一不包含着一定的自由和权利。而要全方位保障结社自由,使结社自由制度化、法律化,就必须研究结社自由的体系。遗漏任何一个方面,都不是完整的结社自由,甚至就不能称之为结社自由。[18]具体而言,农民结社自由的体系包括以下方面:

    1·成立农会的自由

    成立农会的自由主要涉及以下方面:(1)关于农会成立条件上的自由。农会是一种普通的社团,各国对于成立农会的条件很少有限制。成立农会的目的无非是发展农村经济、推广农业科技、增加农民福利、维护农民利益等,故而法律不能对此设置过多过高的要求。(2)关于农会的性质。对于成立什么性质或者什么目的的社团,各国一般都有一定的限制。总体上的要求就是不能设立与一国刑法相抵触、违反宪法秩序、破坏国际和平友好的社团。结社可以分为政治性结社和非政治性结社。政治性结社在不同国家均有特别的规定,而非政治性结社一般可以自由设立。按照各国和地区的法律与实践来看,现代农会是一种非政治性的社团,因此是可以自由设立的。(3)关于农会成立程序上的自由。成立社团的程序规定,各国和地区法律有预防制与追惩制之别。在追惩制下,公民可以自由地结社,不受任何机关的干预。只有在社团成立之后被发现有违法情形时,才会受到惩罚。预防制又有许可制与报告制之分。在许可制下,结社原则上是禁止的,只有在得到国家行政机关的许可时才可以成立社团。在报告制下,公民在成立社团之前要向行政机关报告,行政机关原则上只有异议权或事后审查权。只要行政机关没有行使异议权,社团即可宣告成立。在各国和地区,由于政府扶持农会的建立和发展,农会成立程序通常采用报告制。

    农会成立后,农民个人有依自己意愿参加农会的自由,不受国家、其他组织和个人的非法干涉。对于符合条件的农民,农会也有义务予以接纳。这表现为以下几个方面的自由:(1)参加主体的自由。农会成立后,任何符合条件的农民都可以参加。(2)参加对象的自由。农民为了不同的目的,可以参加到不同的农会或其他社团中去,不应受到非法干涉。(3)退出农会的自由。所谓的加入自由必然包含着退出的自由,退出自由是加入自由的逻辑延伸。

    3·农会活动的自由

    农会成立之后即获得法人资格。所谓社团活动的自由,就是指“对于团体通过内部的意见交流形成团体的共同意志,并为实现其意志而公诸于该团体外部的活动”。[19]对此,国家或其他组织、个人不应加以不当干涉。农会有按照宪法、法律及其章程进行活动的自由,不受非法干涉。组织和个人不得妨碍农会的活动自由,否则就是对农民结社自由的侵犯。

    4·农会成员的活动自由

    农会成员的活动自由表现为两个方面:(1)农会成员有在农会组织中活动的自由,不受农会的非法干涉。在农会组织当中,农会成员有按照章程进行选举、言论、表决以及从事其他活动的自由。(2)农会成员在农会组织中活动的自由,不受国家或其他组织、个人的非法干涉。农会成员个人的行为一般不应受到国家的惩罚。农会在行动时是以农会组织的名义进行的。对这种活动,一般应由农会组织集体来承担相应的责任。

    5·不加入农会的自由

    公民结社自由是否包含不结社的自由,即不结社权,在理论和实践中是有争议的。[20]对于农民的结社自由来说,农民有自愿加入农会的权利,也有不加入农会的权利;有加入某一农会的权利,也有不加入某一农会而加入另一农会的权利,即有选择农会的权利;有加入农会的权利,也有退出农会的权利。农会不同于律师协会、某些类型的工会等社团,对于农民这一职业来讲并无任何强制其入会的合理理由。在各国和地区的农会法和农会制度中都没有要求农民必须加入农会的规定。

    综上所述,农民作为公民的一部分———在中国还是数量上最多的一部分———同样享有《宪法》规定的结社自由这一基本权利,这其中自然就包括了成立农会、加入农会以及开展相关活动的权利。这也是农民之作为农民所特有而不可缺少的结社权利。因此,笔者将以农会制度为着眼点,对农民结社自由的法律保障进行集中探讨。

    四、国外与我国台湾地区的农会组织与结社自由

    考察世界主要国家和我国台湾地区的农会组织状况与结社自由,可以为我国相应的制度建设提供借鉴。

    (一)美国的农会组织与结社自由

    美国的农会历史悠久,数量很大,涉及范围很广。它的使命是促进农业在经济上健康发展和改善农民的生活质量。为完成这个使命,他们主要开展下列工作,为农民提供服务:(1)利用大众媒介,传播农情信息;(2)培训和进行公众教育;(3)注重市场营销,增加农民纯收入;(4)向政府反馈农民的意见,保护农民利益;(5)农会所属的公司为农民提供优惠服务;(6)同商业机构达成优惠销售协议,使会员在经济上受益。其中前四方面值得我们关注。美国农业方面的法规很多,农会一方面通过宣传媒介及培训班向农民介绍联邦政府及州政府在农业方面的政策和法规,使农民能够合法地从事农作;另一方面,总结农民的意见,将农民在市场开发、国际贸易、国家农业政策和自然资源保护方面的意见和建议反馈给各级政府的决策部门,以期改变那些影响农民生活的政策。美国农会是农民自己的合作制组织,政府不提供任何资金上的帮助,完全是自收自支。[21]

 在结社自由方面,美国虽然有世界上第一部成文宪法,但其中并无结社自由的明文规定。但是《美国宪法》第1条修正案和第14条修正案暗含结社自由的主张已基本为美国法学界和司法界所接受。[221958年,美国联邦最高法院宣布:“为了信仰和思想的提高而从事于结社自由,是《美国宪法》第14条修正案所保障的‘自由’的一种不可分割的方面。”[23]

    (二)欧洲的农会组织与结社自由

    欧洲的农会可分为欧盟、全国、地区和基层等级别,欧洲农会的基层组织由农民自愿参加,农会最高权力机构是会员代表大会。各级农会的负责人都由选举产生,上级农会的组织和领导机构由下级选派代表组成,或者由下级组织的负责人组成。农会的直接选举制和自下而上的利益代表制不仅保证了农会与农民利益的直接联系及会员对农会成员的直接监督,也有利于代表和反映不同地区及不同方面的农民利益和要求,使农会的权力具有更广泛的群众基础。欧洲农会在维护会员权利和利益、为其提供大量服务的同时,也在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导等方面给予政府以大量的支持。尤其是在欧盟及国际政治舞台上,农会与政府更是在国家利益上相互支持、密切配合,成为政府的伙伴,为维护欧盟各国及欧洲的整体利益发挥了重要作用。

    欧洲多数国家的农会历史悠久,数量也较多,因而各国政府很早就以社会团体的形式予以立法。1848年瑞士就在宪法上规定了公民结社的自由权,并在社团立法中进一步明确了申请程序、活动规范等内容。德国的立法相对更加完善,联邦一级不仅在宪法上对公民结社自由权予以保护,而且在《德国民法典》中专门设立“社团”一节来具体规范行业协会等社团的成立及其活动,同时还在一些行政立法中从不同的角度予以约束,对其活动进行监督管理。政府对农会的支持和鼓励主要表现在:对人们组建协会不加以限制,只有在这些组织违反法律规定时,才依法处理;有些政府每年从财政经费中拨出一定的经费来支持协会的活动;政府对协会的活动提供法律保护和必要设施;提供减免税的优惠政策。[24]《欧洲人权公约》也规定了结社自由。欧盟成员国公民基本权利受到损害,还可诉诸欧洲人权法院,这为公民结社自由权的实现提供了更为广泛的司法保护。

    (三)日本的农会组织与结社自由

    纵观第二次世界大战后日本农会功能的演变,农会对日本农业及国民经济发展的贡献主要可归纳为以下五个方面:(1)巩固土地改革成果,保护自耕农利益;(2)保障农产品供应,增加农民收入,缩小工农、城乡差别;(3)有效组织农户资金,发展农村社会保障;(4)提高农民组织化程度,减少政府社会管理成本。日本自民党政权之所以能持续几十年,其主要原因之一就是在农会的协助下,稳住了农村、农民的选票,从而巩固了政权基础。[25]

    《日本宪法》第21条规定“保障集会、结社、言论、出版及他一切表现的自由”。日本还通过《日本农民协会法》来具体保障农民成立农会的结社自由。但是我们可以发现,日本农会与政府及政党的关系远较美国、欧洲紧密,这可能与日本在1945年后实行的政府主导型经济发展模式有关。(四)我国台湾地区的农会组织与结社自由。

    我国台湾地区农会组织主要有以下特点:(1)分布广、参与面大。据统计,我国台湾地区99%的农户都加入了农会。(2)机构完善、自治性强。我国台湾地区农会是农民的自治组织,机构较完善,总体运营的透明度高,实行的是民主选举和管理,总干事由理事会聘任。(3)以农民为主体,推行以人为本的农业发展方式,强调农民素质的提高和技能的增强。(4)功能强、作用大。我国台湾地区农会具有生产性、生态性、经济性、社会性(社会救济)、政治性(协助选举)、生活性等六大职能,是集经济、政治、服务于一身的组织,涉及领域较广,涵盖面大,还包括农民政治地位和权益的保护等。(5)农会为公益社团法人,享有减免税、工商登记、信贷等方面优惠。会员分为正式会员和赞助会员两种,都应缴纳会费。

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