论农会问题与农民的结社自由(1)(3)

  除了具有一般的经济功能外,在政治上作为功能强大、涉及范围广的组织,我国台湾地区的农会代表着广大会员的利益,是组织农民的核心,同时也是政府实施农村、农业政策的重要助手,在协调、沟通政府和农民的关系上扮演着重要角色。它接受政府的委托,宣传推广政府的政策计划,办理各项教育和生产培训,及时收集建议与意见,向政府反映农民的愿望为政府决策作参考;同时经常进行农民间的调解、沟通,以减少相互间的分歧与误会,增进组织的团结和理解。[26]同样,我国台湾地区的“法律”也规定了结社自由与农民成立农会的权利。

    由此可见,目前世界各主要国家和地区基本上已建立了完善的农会制度,并通过宪法、农会法和“法律”等保障农民的结社自由。此外,在许多国际性法律文件中,对结社自由也作了规定。例如,《世界人权宣言》和《欧洲人权公约》都有关于结社自由的规定。不仅如此,国际劳动组织还在1948年专门制定了《关于结社自由及保护组织权公约》。

    五、农会的成立与活动需要法律的规范与保障农民的结社自由仅仅靠宪法的规定是无法获得有效保障的,还必须靠一套完善的法律制度实现。保障农民结社自由必须以农会制度的建立为中心,因此,笔者拟从以下三个方面展开,提出一个保障农民结社自由法律制度的初步设想。

    (一)建立农会制度,制定“农会法”在当前中国,除了《宪法》有原则性规定之外,《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)、《中华人民共和国红十字会法》(以下简称《红十字会法》)、《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)、《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)等法律中也涉及了具体类型社团的问题。但是有关结社权的“基本法”则是一个行政法规,这就是国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》,它构建了我国当前调整结社问题的法律框架。《社会团体登记管理条例》的主要内容是:(1)成立社团必须具备相关条件,包括会员数量、社团名称及组织机构、固定住所、专职工作人员、资产及经费、独立的民事责任能力;(2)社团应当具备法人条件;(3)申请成立社会团体,须经其业务主管单位审查同意;(4)向登记管理机关申请筹备,提交相关文件,接受审查;(5)筹备工作完毕后,向登记管理机关申请成立登记,接受审查;(6)社团成立后设立分支机构和代表机构的,须经业务主管单位审查同意,并向登记管理机关申请登记;(7)社团发生变更或注销情况时,须经业务主管单位同意,并向登记管理机关申请变更、注销登记;(8)社团要接受业务主管单位和登记管理机关的年度检查等监督管理。以《社会团体登记管理条例》为核心形成的社团管理制度,理论上称之为“双重管理体制”。

    由此可见,一方面,中国目前已经形成了一些相关法律来具体规范工会、红十字会、消费者权益保护协会、律师协会等社会团体,却没有相应的一部“农会法”来规范农会组织。另一方面,既然成立农会具有社会现实需要性和可行性,而且农民结社自由又是《宪法》规定的公民基本权利,那就应当建立农会制度,制定“农会法”。用“农会法”来规范农会组织,有利于国家和政府管理、监督、引导和帮助农会组织,有利于维护农民的切身利益,有利于促进农村社会的和谐。

    我国应当尽早制定统一的“社团法”,作为社团法律体系的基本法律。然后以此法的基本原则、规则和精神为依据,制定“农会法”等一系列具体类型的社团法律、法规。当然,在目前的法律体系中,也可以直接制定“农会法”。给予“农会法”与《工会法》、《红十字会法》、《消费者权益保护法》、《律师法》等法律平等的地位。具体来讲,“农会法”应包括以下主要内容:(1)成立农会的许可和登记。农会筹备组织应当向当地县级以上民政部门申请成立登记并接受审查。(2)农会成立的条件。一般各国和地区都规定一定数量的最低成员要求、场所、经费的条件。我国的“农会法”在这方面应更多地考虑中国目前的现实国情,不能作过高要求。(3)农会的目的和宗旨。农会不能以政治性为唯一或主要的目的和宗旨,而应当是以发展农村经济、科技、社会福利以及维护农民利益为主要目的和宗旨。(4)农会吸收会员的要求。农会可以对吸纳的会员有资格要求,如农业劳动者(即农民)、年龄、地域、主要从事的农业项目(如种植某一类作物或养殖某一类禽畜)。农会应当是开放式的,对符合条件的申请者都应接收入会。(5)农会的活动范围。应当对农会的活动范围作出列举,主要与农村经济、科技、社会福利以及维护农民利益相关。当然还要有一个弹性条款以涵盖未列举的部分。(6)农会的内部事务与财务管理。这一部分包括对农会的内部管理、领导、管理人员的选举方式以及财务会计制度等内容。(7)农会的合并、解散。有成立就免不了有由于各种情况而发生解散、合并等的情形,“农会法”对此也应有所规定。

(二)成立全国性的农会组织进行自治性行政管理

    这是因为,一方面任何一个规范化的正式社团组织都离不开有效的管理。管理可以划分为来自外部的行政管理和内部的自治性行政管理。综观世界主要国家和地区的农会制度,对农会组织的管理以内部的自治性管理为主,政府只负责进行宏观的外部行政管理,以登记管理为主,并加以必要的扶持。也就是说,政府对农会组织进行管理的目的只应当是掌握信息和防止出现违反宪法、法律和法规的组织对正常法律秩序和社会秩序的危害。因此,笔者认为,在全国农会组织发展到一定阶段和条件成熟时,可以在政府的指导下,由各地农会组织选举成立全国性的农会组织,如类似于中华全国总工会的“中华全国总农会”,以便全国农会组织的团结和自治性管理活动的展开。

    另一方面,从20世纪上半叶开始,世界各国的行政法治理念已从管理走向服务,服务行政正在成为世界行政法治的主流。而中国行政法治的建立过程同样也是从“管理行政”走向“服务行政”的过程,最近几年在全国各地纷纷出现的政府行政服务中心或“政府超市”即是例证。因此,与其说政府负责的是宏观的外部行政管理,不如说政府更应明确的是对农会组织的服务性行政。这一点在上述世界主要国家和我国台湾地区的农会制度中得到了证明。在此就不再赘述。

    此外,各级农会组织中的优秀领导干部可以被选举成为各级人大代表和政协委员,作为广大农民群众的利益代表和代言人,充分发挥人民代表大会和政治协商会议作为诉求表达渠道的作用。这就需要各级党委和政府对农会组织进行领导和培养,并推选出能够真心实意为广大农民群众的切身利益努力工作的农会干部。

    (三)保障农民结社自由的司法制度

    有了基本的社团法律、法规和专门的“农会法”之后,还需要相应的司法制度对农民的结社自由予以切实保障。

    由于目前我国还没有制定“社团法”和“农会法”,无法进行规范分析,但是目前已有与农会法律制度相近的《工会法》、《最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》以及《社会团体登记管理条例》。因此,笔者将参照这些法律、法规和司法解释,对农民结社自由的司法保障做如下简要分析:

    第一,在农会成立的许可和登记上,在符合“农会法”和《社会团体登记管理条例》的实体、程序要求的情况下,如果成立农会的申请没有获得登记管理机关的许可和登记,申请人有权向上级行政机关提起复议,不服复议裁决的还可以向人民法院提起诉讼,或者直接向人民法院起诉。

    第二,在农会认为行政机关管理农会的行政行为违反法律、法规,侵犯了农会的自治权和其他合法权益时,农会可以依法向上级行政机关提起行政复议,不服复议裁决的可以向人民法院提起行政诉讼,或者直接向人民法院提起行政诉讼。

    第三,农会在从事一般经济活动时,应当作为市场上的普通民事主体。当与其他市场经济主体发生民事纠纷时,可以向人民法院提起民事诉讼,以维护自身的民事权益。

    第四,农会为了保护环境等事由可以代表会员农民提起公益诉讼。在农民个人或数人作为原告或者被告参加诉讼时,为维护会员农民的合法权益,农会也可以代为聘请律师或者指派农会代表作为“辅佐人”出庭支持。

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