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政府在高等教育中的角色－从宪法看政府与大学

2017-09-09 01:10 壹、前言

　　近几年来由于人民接受高等教育的意愿日益提高，对于高等教育的需求也日益争加，政府早已注意到应该增加高等教育之就学机会，因此除增设公立大学之外，也逐步放宽私立大学之设立限制。而未来由于政府经费之限制，政策上更希望不再增设公立大学，而以鼓励私人兴办大学之方式来满足人民接受高等教育之需求，并达成提升高等教育人口比例之目标。此时政府在高等教育中所扮演之角色为何？应有重新检讨之必要。但我国大学之发展，以及政府与大学之关系，除了与政府教育政策有关外，更与宪法上有关大学之基本价值决定有着密切的关系，因为政府对大学的政策及规范都不能与宪法上的规定有所抵触。所以，要分析政府与大学的关系，确立政府相对于大学所应扮演之适当角色，均必须先厘清宪法上对大学究竟有那些基本的价值决定。

　　贰、宪法上有关大学之价值决定

　　我国宪法上直接、间接有关大学之规定，最重要的有宪法第11条的「讲学自由」及由其所导出的「私人兴学自由」与「学术自由」，第162条国家对公私立教育文化机关之依法律监督，以及第167条之奖励补助私立教育事业之规定。除此之外，其它像宪法第21条之人民有受教育的权利与义务、第158条之教育文化目标，以及第166条对科学发明创造之注重等规定，则亦与大学有间接之关联。然以下限于篇幅则仅就与大学关系最重要的学术自由、私人兴学自由、国家对大学的监督以及国家对大学的奖励补助等四方面来加以分析。

　　（一）学术自由

　　学术自由（Wissenschaftsfreiheit）就其内容而言，应包括「研究自由」（dieFreiheitderForschung）与「教学自由」（dieFreiheitderLehre）在学说与实务上已经成为通说[1]，至于「学习自由」（dieLernfreiheit）是否包括在内固有争议[2]，但我国司法院大法官释字第380号解释则已确认了学术自由的内涵同时包括「研究自由」、「教学自由」与「学习自由」。此外，通说亦认为学术自由之主体包括每一个从事学术研究之人，以及大学及其它从事学术研究之机构或团体。而私立大学为「私法人」性质之组织，亦得作为学术自由之权利主体。一般而言，宪法上的基本权利本来乃是用以对抗国家权力之防御权，因此，学术自由所保障者，原应不包括私立大学之教师、研究者与私立大学间之关系。然而，由于学术自由之保障不限于国、公立大学，亦及于私立大学。学术自由与大学自治，在事物的本质上，不应限于对国家权力之关系。私立大学的教师在对其设立者之关系上，学术自由亦受到保障。[3]此外，私立大学或研究机关以限制研究教育活动为内容之特约及禁止、命令之措施，不应认为有效。依其状况，亦有发生违反公序而透过私法规定，成为无效之情形。[4] （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）

　　我国大学法第1条第2项以及司法院大法官释字第380号解释，对于学术自由之保障，均未区别公、私立大学，而学理上通说亦认为私立大学得作为学术自由之权利主体。然而若涉及到私立大学侵害其内部教师、学生之学术自由时，则可依德国的「基本权利之第三者效力」理论，或美国法上的「国家行为理论」（StateActionTheory），透过宪法基本权利之直接或间接适用，来保障教师与学生之学术自由。

　　此外，大学自治作为我国宪法上学术自由的制度性保障，于司法院大法官释字第380号解释中已予确认，惟该解释中并未特别区分公、私立大学，应系认为私立大学之大学自治亦受宪法所保障，此与大学法第1条第2项之规定，并未区别公、私立大学者，有相同之意义。故在我国法制上，私立大学之大学自治亦受到宪法及法律上之保障，应无疑义。国家（包括立法者）若侵害私立大学之自治，固然系违宪之行为，私人（私法人）对私立大学之大学自治之侵害，则除可认为违反大学法外，亦可藉由基本权利之直接或间接适用，而认为该行为无效。

　　同时承认大学自治制度之目的，不能脱离对学术自由之保障，毋宁说大学自治相对于保障学术自由之目的而言，系居于手段之地位[5]，且大学自治自中世纪以来便有对抗来自「学术社群」（academiccommunity）以外势力（国家权力、教会势力、企业之财力）之不当干预之历史性格，因此，私立大学董事会若非基于学术研究、教师教学与学生学习之目的及需要，而以其它目的之考量，干预或变更大学内部基于大学自治之自主决定时，亦有侵害大学自治之可能。因此，私立大学之自治权不但对于国家或其它私人可以主张，对于董事会及其成员，大学内部之校长、教师、学生亦应可主张相对于董事会之自治来对抗其不当之干预。换言之，在私立大学中，亦应承认相对于董事会（经营者）之自治。