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论违法行政行为的治愈(1)

2017-09-17 02:15 [摘 要]违法行政行为的法律后果是多元的，并非一概撤销或确认无效。在一定条件下，违法行政行为可被治愈。治愈方式包括追认、补正及转换。《行政复议法》与《行政诉讼法》关于违法行政行为法律后果的规定不适应现实需要。作为权宜之计，应通过法律解释增加治愈制度；作为根本措施，应尽快出台《行政程序法》规定治愈制度，同时删除《行政复议法》及《行政诉讼法》的相关规定。正确理解和应用违法行政行为治愈理论，有助于促进我国行政法理论的精细化和行政法制度的完善。
[关键词]违法行政行为 治愈 追认 补正 转换
一、问题缘起
案例一：养路费征收合法性问题一度引起热烈讨论。学者们多认为《公路法》修改后的养路费征收行为违法，1各地也出现了不少相对人诉请撤销养路费征收行为并返还费用的案件。2基于与上述学者大致相同的理由，笔者亦认为，1999年《公路法》修改后的养路费征收行为是违法行为。3但进一步的思索和追问也许更有意义：违法的征收行为应否撤销，并返还费用呢？如不能撤销，应如何对待违法的征收行为？
案例二：秦某与唐某同居并怀孕，为快速顺利办理结婚证，双方都跨越了各自户籍所在地而找到有“熟人关系”的某乡政府民政办办理结婚证（注：依《中华人民共和国婚姻登记管理条例》第九条，婚姻登记机关应在一方户籍所在地）。在填写登记申请书时，秦某多次作了虚假填写，双方又均无婚前健康检查证明，且为逃避计划生育管理，应秦某、唐某的要求，办证人员将颁证时间提前了一年。在唐某分娩不到一年，仍处于哺乳期内的情况下，秦某以颁证机关为被告，以唐某为第三人提起行政诉讼。以行政机关颁发结婚证具体行政行为违法为由，要求法院确认被告行政行为违法，撤销结婚证书，并宣布婚姻无效。4本案值得思考的问题是：结婚证应否撤销？如不能撤销该如何处理？

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根据《行政复议法》、《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政行为欠缺合法要件者，构成违法行政行为。违法行政行为的法律后果要么是撤销、部分撤销，要么是确认违法或无效。无论哪种法律后果，都是对行政行为的否定。而从上述两个案例看，无论是否定征收行为还是否定结婚证，都将损害行政行为所代表的公共利益。上述困境在行政法上并不鲜见。但囿于理论研究的匮乏和法律规范的缺失，实务部门在处理该类案件时往往不知所措，很多案件变成了棘手的难案、甚至无心的错案。为解决这类问题，应对现实需要，本文将探讨一个未被重视的理论话题——违法行政行的治愈。
二、违法行政行为治愈概念的提出及其界定
行政行为在作出时，具有适法性、形式合法性和实体合法性等要件时，为合法行政行为。具言之，一个合法的行政行为必须符合下述法律要件：在作出行政行为时（合法性判断基准时），行政机关对本案有权通过行政行为作出处理，符合有关管辖权、程序和形式的规定，并且行政行为的内容合法（合法性判断标准）。5欠缺上述任一要件者，均可导致行政行为违法。违法行政行为是否一概撤销或确认为违法或无效呢？
行政法是以公共利益为本位的公法。6当公共利益与个人利益产生冲突时，行政法优先考虑的是公共利益。当行政行为存在违法或瑕疵情形时，其所创设的法秩序即处于不稳定状态，有随时被质疑或否定的风险。但只要行政行为能真正体现公共利益，其所形成的公法秩序就应维护。而维护该公法秩序稳定的途径即是消除行政行为的违法性，使其转变为合法行政行为。
基于公共利益考察，公正为司法之根本，效率乃行政之基石。“在行政法的价值取向上，强调以牺牲效率为代价的控权，已经是一种陈旧落伍的19世纪的人文精神。20世纪的人文精神是以‘效率优先，兼顾公平’为原则的。”7当行政行为因违反法定程序而违法，但是否遵守该程序并不影响实体决定时，就没有必要撤销并重作行政行为，而可以通过一定手段消除其违法性，使其转变为合法行政行为。这样可以提高行政效率，符合行政经济原则。