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转型中国的修宪困境与政治正当性(1)

2017-09-27 05:06 【摘要】转型中国的修宪乃是以“制度性修宪”和“观念性修宪”两种方式回应市场化进程和法治化进程，但是，如此修宪可能会遭遇正当性质疑。因此，有必要寻找一个比修宪的正当性更为“可欲”的目标。转型中国新生两方面的正当性诉求：一是改革措施的正当性问题；二是现行政治秩序的正当性问题。修宪的意义即在于构建这两方面的正当性。
【关键词】社会转型；修宪困境；制度性修宪；观念性修宪；政治正当性 　　一、引言　　　当代中国的社会转型可以简约地表述为：经济领域的市场化、政治领域的法治化以及文化领域的多元化。相对于经济市场化、政治法治化和文化多元化而言，处于内隐层面并且对经济、政治、文化三领域的转变具有决定意义的，是当代中国的价值重构。就本文论题而言，这样的价值重构可以经由“人权”一词得到表达。①　　　修宪无疑是转型中国最引人注目的宪法现象。这一宪法现象之所以被认为是最引人注目的，或许是由于以下两点：(1)修宪达到了如此频繁的程度，以至于我们有理由相信在转型中国修宪将是我们经常要面对的；(2)相应地，每次修宪都成为主流话语极为重要的话题。张千帆教授甚至明显乐观地认为：“修宪作为一个过程已经激发了社会对宪法的热情。可以不夸张地说，修宪意味着中国‘宪政时刻’的来临。”②但是，对这一现象的解读，却缺乏足够的学理分析力度。③　　　可以大致地区分两种修宪：一种修宪与民主相关，旨在贯彻和体现“主权在民”原则；另一种修宪则旨在解决宪法的社会适应性。宪法的社会适应性之所以成为“问题”而需要以恰当的方式“解决”，主要是因为：(1)人类的有限理性决定了完备或完美的宪法是不可能的，对宪法不完备性的发现使得宪法的社会适应性从一个隐蔽的问题转而成为一个显现的问题。(2)社会生活总是变动的，这使得即便是完备的宪法也会新生出社会适应性问题。对于处在社会转型中的中国宪法而言，④ 就更是如此了。　　　对现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）进行了四次修改，其意旨显然在于解决宪法的社会适应性问题。由此可以将宪法修正案划分为两类：补救理性有限的修正案与回应社会转型的修正案（补救型修宪与回应型修宪）。在笔者看来，在四次修宪的总共31条修正案中，属于补救理性有限而与社会转型无关（至少是没有直接相关性）的修正案是：第11条修正案、第25条修正案、⑤ 第30条修正案、⑥ 第31条修正案，其余的修正案则是对中国社会转型的回应。　　　本文的意旨即在于，在梳理自1988年以来的四次修宪对中国社会转型回应的基础上，从政治正当性这一角度对修宪作出解读。对修宪的这一解读包括两个方面：(1)修宪本身是否可能遭遇正当性质疑？(2)修宪在根本上是否对政治正当性的构建，因而修宪主要不是作为宪法现象而存在？⑦　　　二、修宪对转型中国的两种回应　　　梳理为回应社会转型而产生的宪法修正案，⑧ 可以发现有两种不同功能的宪法修正案，也就可以相应地对转型中国的修宪作制度性修宪与观念性修宪的区分。本文所谓“制度性修宪”是指具有制度变迁意义的修宪，即修宪提供了新的规范；⑨ 所谓“观念性修宪”是指修宪不具有制度变迁的意义，即修宪并不提供新的规范，而是确立或更新某种观念。当然，某一具体的修正案是属于制度性修宪还是属于观念性修宪，难免存在模棱两可之处，因而“制度性修宪”与“观念性修宪”的区分也难免存在模糊之处。但是，这并不影响本文所作判断的总体上的准确性与合理性。 　　　属于制度性修宪的宪法修正案，依其内容，又可以分为涉及市场化进程的修正案与涉及法治化进程的修正案两部分。　　　涉及市场化进程的修正案包括：　　　(1)第1条修正案。这一修正案对《宪法》第11条进行了修正，即补充规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展……国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”⑩ 这一修正案的意义在于确认了私营经济的合法地位，从而为私营经济提供了制度空间。这一修正案在1999年又被第16条修正案所修正。　　　(2)第2条修正案。这一修正案将《宪法》第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修正为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此修正案提供了土地这一重要的经济资源在市场化进程中富有效率性利用的制度空间。　(3)第5条修正案。这一修正案将《宪法》第7条“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展”修正为“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”。从字面上看，这一修正案只是作语词上的更改，(11) 但是将“国营企业”改称为“国有企业”，实质上是对企业与政府关系的重新界定，因此，这一修正案可以说具有制度变迁的意义。　　　(4)第8条修正案。这一修正案将《宪法》第16条“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”修正为“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”。这是对第5条修正案的回应，而取消“在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下”的表述可以看作是使企业作为市场主体能够获得更大的“自主经营”权的制度空间。　　　(5)第9条修正案。这一修正案将《宪法》第17条“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”修正为“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。这一修正案可以理解为使某一类市场主体免于“国家计划”的约束而获得了更大的制度空间。　　　(6)第14条修正案。这一修正案对《宪法》第6条进行了修正，即补充规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”这一修正案为按劳分配之外的分配方式提供了制度空间。　　　(7)第22条修正案。这一修正案将《宪法》第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”修正为“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。这较之先前，强化了对私人产权的法律保护，体现了市场化进程的固有要求。　　　(8)第23条修正案。这一修正案对《宪法》第14条进行了修正，即补充规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这是针对市场机制而为弱势群体提供的风险防范制度，是市场化进程中为保证社会公正所必需的。　　　涉及法治化进程的修正案包括：　　　(1)第20条修正案。这一修正案将《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修正为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。　　　(2)第22条修正案。这一修正案对《宪法》第13条进行了补充，即规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”　　　这两条修正案明确了国家征收或征用应“依法”进行，并且其征收或征用应承担相应的补偿责任。　　　(3)第28条修正案。这一修正案对《宪法》第81条进行了补充，即增加了国家主席“进行国事活动”的内容。这为国家主席参与国事活动提供了宪法上的制度依据。　　　相比之下，属于观念性修宪的宪法修正案所涉及的内容则丰富得多，这其中固然有涉及市场化进程和法治化进程的内容，但更多的是涉及执政党的地位及其指导理论、执政目标等方面的内容。具体包括：　　　(1)第1条修正案。这一修正案在《宪法》第11条规定的基础上增加规定了“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。承认“私营经济是社会主义公有制经济的补充”，实际上也就是为私营经济提供了合法的制度空间，但是考虑到第1条修正案已经以“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”这一表述更明显、更直接地为私营经济提供了制度空间，将私营经济定位为“公有制经济的补充”的这一表述就显然不是出于制度变迁的考虑，而是要在给予私营经济合法的制度空间后进一步界定其与公有制经济的关系，因而主要属于观念陈述的功能。1999年的第16条修正案将“补充”修改为“重要组成部分”则佐证了第1条修正案的这一内容在功能上是观念性的这一判断。