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我国行政诉讼制度与理论的现状和课题

2017-09-28 06:29 《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布实施，尽管未能宣告人治时代的终结，但是，她确实象征着法治时代的开始。这部凝聚着广受尊敬的前辈行政法学者和实务界人士的心血的法律，反映了社会各界广大民众的心愿，揭开了民可以告官新时代的序幕，不仅标志着中国行政法制建设取得突破性发展，同时也标志着中国行政法学研究开始了一个新的纪元。行政法是有关行政的法，是调整行政关系的法。因此，行政法中必然地包括行政诉讼，没有行政诉讼，便谈不上行政法，起码谈不上完整而有用的行政法。

　　当然，我们也不能否认，行政诉讼，在立法之初通过艰苦的宣传鼓动有过一阵短暂的辉煌之后，现在已经出现了十分令人担忧的局面[1].正是因为这样，作为行政法学者，我们必须放弃那种高唱赞歌的态度，认真而客观地总结和分析数年来的成绩和不足，为行政诉讼的进一步展开提供理论指导，使行政诉讼法真正成为推行法治行政和保障人权的“人权立法”。

　　一、行政诉讼法的作用──法治行政与人权保障

　　象所有人类的行为都不可能避免一定的失误一样，国家行政活动也同样难免出现这样或那样的过错和失误。因此，在标榜法治和人权的现代国家，面对纷繁复杂的行政作用，必须建立并逐步完善纠正行政过错和失误的、广泛而有效的法律制度。这种法律制度得以建立和完善的前提便是依法行政的原理，或称法治行政的原理。在18世纪的西欧，这一原理成为克服绝对主义专制统治，建立近代国家的“大宪章”。这一原理的确立，意味着现代国家里的任何权力作用，都必须始终接受法的拘束，任何行政活动，都必须在这一原理之下，根据这一原理具体展开。然而，现实中的行政作用却并不是总能称得上法治行政，不依法行政甚至违法行政的现象并不少见。对于这类行政活动，首先必须从保护人权的角度采取相应的救济手段，同时还必须建立一整套对行政的监督机制，对一切违法或不当的行政活动予以彻底的纠正──这是法治行政原理的基本要求。

　　对行政的监督机制，包括行政内部监督和行政外部监督两种机制。

　　行政内部监督，包括行政机关自发地进行自我反省和基于行政指挥监督权而进行的自律作用。一般说来，各国的行政机关都具有较强的特权性和封闭性色彩，一般难以自发地进行自我反省；至于上级行政机关对下级行政机关进行的行政监督，从理论上讲，违背了“任何人都不能成为审判自己案件的法官”的原则，即违反了禁止同事审判的原则，其公正性难免受到怀疑，并且现实中也不乏官官相护的事例。因此，对行政内部监督，我们不可以期望过高。尤其是在民主法制机制尚不完备的我国，不仅要强调行政内部监督，而且更要重视行政法律监督。诚然，在近代法治国家里，行政内部的监督得以或多或少的运用，例如苦情处理、行政监察等，作为简便、迅速处理人民怨愤的行政监督方式，有其独到的优点和长处。象欧美等发达国家所广泛实施的、富有成效的行政监察员（Ombudsman）制度，成为世界各国纷纷效法的楷模，可是，该制度之所以成功，是因为行政监察员被赋予更高层次的、更广泛、更强大的权限。显然，这种监督机制超出了单纯的行政内部监督的范畴。

　　行政外部的监督包括政治监督、审计监督、社会监督和法律监督。在行政法上，最重要的是与人民的权利义务保障有直接关系的法律监督。法律监督一般包括两个方面：即不仅要从程序上确立行政争讼体制，以纠正违法和不当的行政活动，即建立和完善行政复议及行政诉讼体制，而且要从实体和内容上填补和救济因行政活动所引起的违法、不当或不公正的事态，即建立和完善国家赔偿和补偿的体制。

　　对于行政机关的违法和不当的行政活动，通过包括行政复议和行政诉讼在内的行政争讼手段予以纠正，以保护人民的权利和利益，这是法治行政原理的基本精神所在。关于人民的行政争讼权，早在19世纪的自由法治主义国家中业已从理论上得以确立。但是，由于当时对国家主权的绝对性以及君主统治权即公权力概念的过分强调，对于违法和不当的行政作用的纠正，不仅在实体方面，而且在争讼手段方面也是极不充分的。在欧美发达国家，也是进入20世纪以后，才逐步建立和完善了有关行政争讼的制度。其中基于权力制衡理论而建立和完善起来的司法审查制度，为现代世界各国所重视并极力效法。