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检察职能与司法行政治理职能分离若干题目研究(2)

2017-11-22 06:54
1、检察活动治理方式行政化的涵义及形式
所谓检察活动治理方式的行政化，是指违反检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化题目。法院的行政化题目，众多学者俱已做过具体论述，而关于***的行政化题目，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，***的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的治理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部治理上的行政化，即本文所指检察活动治理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动治理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政治理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政治理方式违反司法机关行政治理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政治理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动治理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政治理职能发生交叉和、混合（同一），使行政治理职能侵进、腐蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政治理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政治理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。
2、检察活动治理方式行政化的主要表现及其弊端：
　　（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的责任。《人民***刑事诉讼规则》第4条规定：“人民***办理刑事案件，由检察职员承办，办案部分负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办职员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部分负责人有审核权，这就使行使行政治理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政治理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案职员对领导的依靠，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。
（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民***在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照***集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、部及其他业务部分的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会由于顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的进步。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部分负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是由于案件重大、复杂或疑难，而是由于不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。