资源税改革的意义及对策

改革开放30 年来,我国经济社会面貌发生了广泛而深刻的变化。与此同时,经济增长也付出了沉重的资源环境代价。2006 年中国国内生产总值占全球的5.5%,却消耗了全球54% 的水泥、30% 的钢铁和15%的能源。在我国,虽然资源税是个小税种(以2000 年为例,资源税收入63.6 亿元,在当年税收总额中比重仅为0.5%),但随着自然资源消耗日益严重,资源税日益成为一个非常重要的税种。因此,2009年6月24日,全国人大财政经济委员会在有关报告中建议择机出台资源税改革方案,加快理顺环境税费制度,研究开征环境税。如何改革现行资源税费制度,以解决目前经济飞速发展和资源日益紧张的矛盾,是摆在我们面前的一个重要而紧迫的任务。

　　一、我国现行资源税的发展演进

　　对开发利用自然资源者收费是世界大多数国家的通行做法。我国资源税费制度的发展,可以大致划分为三个阶段。

　　第一阶段:新中国建国初到1984年。我国没有相关的资源税费制度。第二阶段:1984到1993 年。1984年我国颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,开始征收资源税,鉴于当时的一些客观原因,资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种。1986 年又颁布了《中华人民共和国矿产资源法》,其中规定:“国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源,必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”,采取“普遍征收、级差调节”的原则。1984到1986年主要采取累进税率,以销售收入为税基,以销售利润率为累进依据,后改为从量定额方法征收。资源税立法宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入。第三阶段:1994 年至今。1994年我国进行了全面税制改革,对资源税也进行了调整。其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人,列入征税范围的有7 个税目,包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐。不管企业是否赢利,普遍征收,采取从量定额税率。这是首次对矿产资源全面征收资源税。1994 年开征的资源税一直沿用了十几个年头没有较大的变化。近年来,税务部门对石油、天然气等部分资源性产品的税率进行了调整,范围和规模都有所扩大。此外,根据1994 年颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》,由地质矿产主管部门会同财政部门征收与资源有关的矿产资源补偿费,主要用于矿产资源管理,目前补偿费率为0.5% 到4%。2006 年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。

　　二、资源税改革的意义

　　1、资源税有利于我国经济的稳定和可持续发展。首先, 我国长期以来的粗放型经济增长方式导致大量资源的消耗与浪费,高耗能行业的高速增长使我国有限的资源面临一个十分尴尬的局面, 资源税的改革可以提高资源利用效率, 抑制高耗能行业的发展, 实现社会经济的稳定与发展。其次, 对优质资源实行高税率, 对劣质资源实行低税率, 调节资源的级差收入,从而排除资源优劣造成单位或个人利润分配上的不合理,维护社会公平和稳定。第三,增加国家财政收入,为我国实现经济的稳定和科学发展提供财力上的保障。

　　2、资源税可促进资源的合理开发利用。资源税是通过重新配置来平衡与制约稀缺性资源利用和与之相关的环境问题的一种制度性安排。矿藏、水流、森林等自然资源属于国家所有,即全民所有,政府通过对资源课税,使企业有偿开采矿产资源,以保证国有资源价值的补偿。这些税费计入企业的成本中,作为理性的经济人的企业, 在利用资源时就会考虑到其稀缺性和有偿性,进而提高资源的开发利用率,最大限度合理、有效、节约地开发利用资源,缓解当前资源日益稀缺和经济发展的矛盾,促进科学发展观的全面落实和资源节约型、环境友好型社会的创建。

　　3、资源税有利于调节单位和个人的投资行为。税收是调节经济的重要杠杆。国家可以通过对不同资源征收不同税率来调节纳税人的经济行为,比如对稀缺或重要资源实行较高的税率,对较为充裕的资源实行低的税收税率,这样企业或个人就不会一哄而上对稀缺资源进行疯狂式的开采,而是权衡利益做出最优决策,在一定程度上可以实现资源得到更加合理的开发和利用。同时,通过资源税调节产品价格,可间接影响消费者的选择,使其在使用产品的过程中会有意识地增强节约资源观念。

　　三、中国现行资源税制存在的问题分析

　　1、现行资源税税负过低且征税范围过小。我国于1984 年开征资源税,1986 年和1994 年先后又进行了改革。但我国资源税长期存在着一个突出问题,即税负过低。资源税税负低,一方面表现在征税范围比较小,另一方面也与当前资源税“从量计征”的征税方式有关。我国于1984 年推出资源税的时候,只对原油、天然气、煤炭、铁矿石征收,其他矿产品暂缓征收资源税。1994 年税制改革时,扩大了矿产资源的征税范围,但对其他非金属矿原矿征收范围仍然有限,有百种以上的非金属矿原矿未纳入征税范围,且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然资源。而且现有征税范围的税额标准普遍比较低,资源税的实际税负在不断下降,过低的税负无法实现调节作用。

　　2、现行资源税在总税收中所占比例过小。由于我国资源税征收的范围小,税率低,使得资源税至今在我国税制体系中只占据很小一部分,尤其是在资源战略地位日益显现的今天,资源税保护资源和环境的重要作用未能充分发挥。从全球资源的紧缺、资源价格的不断上扬来看,我国扩大资源税征税范围、不断调整资源税征收比例非常必要。

　　3、税率确定机制不科学。现行资源税条例采用从量定额征收,没有制定出科学合理的税率确定机制,应纳税额与价格变化相脱离,国家并未由于资源价格上涨而多收到税,资源税收人增幅较小,占全国税收收入总量的比例呈逐年下降的趋势。另外现行资源税条例是根据开采和生产应税产品的销售或自用数量,而不是根据储量对纳税人征税,企业对开采后未销售或自用而积压或浪费的资源不需要付出任何纳税代价,造成大量资源的积压与浪费。许多企业在巨大利润的诱惑下,采取“掠夺式”开采,采富弃贫,采易弃难,大矿周边地方挖小矿,资源遭到严重破坏。有资料显示,我国煤矿回采率平均只有35 % ,一些乡镇煤矿回采率仅15 % ,有些甚至低于10 %。这意味着一个实际储存100 万吨的煤矿,只开采了l0 万吨就被废弃,还有90 万吨被白白浪费。我国对资源产品征收的税种除资源税外,还对土地资源征收耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税。同是对土地资源征税,却有三个不同的税种,这在很大程度上引起社会成员的不理解和不满意,带来征管中的阻力。不仅如此,除了对土地资源征收多种税外,地方政府还要收取名目繁杂的费用,如土地补偿费、矿区使用费、矿产资源补偿费、安全生产费等,形成了税费收入远远大于税收收入的状况。

　　4、资源税的收入分配体制不合理。资源税划为中央与地方共享税,意味着地方政府可以通过开采资源获得50 %的收入,刺激地方政府对本地区资源的过度开采,造成资源的极大浪费,不利于国民经济的可持续发展。我国资源分布很不均衡,资源税划为共享税,对那些资源缺乏的地区不公平,也不利于资源丰富地区改变靠自然资源获得财政收入的观念。现行资源税的收