我国税收优惠政策的特殊性及其控制策略(2)
2016-10-03 01:03
导读：税收优惠的控制策略 当前我国在税收优惠管理上存在的概括起来有两个方面。一方面，从宏观上讲，对税收优惠的规模、使用方向、效益状况缺乏有效的
税收优惠的控制策略 当前我国在税收优惠管理上存在的概括起来有两个方面。一方面，从宏观上讲，对税收优惠的规模、使用方向、效益状况缺乏有效的控制和反馈系统。税收优惠政策的运用不能与宏观政策相衔接，往往被当作是强化地区、部门、本位利益的手段。另一方面，从微观上讲，缺乏对税收优惠政策的执行主体（各级税务机关）进行考核审计的制度，缺乏对税收优惠政策的承受主体（企业）运用税收优惠效益的跟踪管理制约制度；税收优惠政策在实际工作中有被滥用的倾向，所产生的严重经济后果表现为税法软化、财政减收、税负不公平、效率降低。因此迫切需要采取有效的控制办法对税收优惠进行管理。 （一）完善税法、集中税收优惠立法权。完善税法的目的是要改变我国税收优惠政策及其执行中的随意性、灵活性和差别性所造成的不公平性。各实体法在税收优惠规定上要具体、明确、系统、相对稳定，尽量减少通过文件形式推行个案的减免措施，任何减免税优惠的变更均要通过修改税法条例的程序进行，政策通过后直接在税法条例中修改并公布，税收优惠政策的更改要每年在财政预算审议时一并确定，国务院的部门及各级政府均没有权通过下发文件的形式补充更改税法条例的税收优惠规定。 （二）通过编制有特色的税式支出表对税收优惠进行宏观管理。要使税式支出表的编制不流于形式而发挥其实质作用，既要借鉴西方国家的做法，更要注意我国在以流转税和企业所得税为主体的税制结构下税收优惠的受益间接性、不完全性和不确定性、隐蔽性等特性，以及我国特有的社会文化，立足于中国特色。具体地说： 一是控制重点税种。西方国家实行税式支出预算管理的重点是所得税，特别是个人所得税。而我国税收优惠政策主要与流转税和企业所得税有关，因此，若要采用税式支出预算的办法对税收优惠进行控制，其重点应当放在流转税（主要是增值税、消费税、营业税和关税）和企业所得税上。增值税和消费税（含出口退税）、营业税、关税、企业所得税占税收收入总额的绝大多数，我国税收优惠政策也主要通过这些税种作为载体，对这些税种的税收优惠进行了控制也就抓住了主要矛盾。这些税主要对企业征收，制度比较规范，优惠条款也较为系统，对税式支出数额进行估计比其他税种更有可行性。在其他包括个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、农业税等税种上，实行统一优惠办法就比较复杂，如果采用简易征税办法，就可能使税制规定与实际征收数额差别很大；又因这些税种收入规模较小，实行优惠政策很可能是各地政策不一，很难通过统一的税式支出表对这些税种的税收优惠进行甄别、估算。在这方面，可以考虑由各地自行确定是否编制税式支出表。 二是按预算功能编制但要突出生产性。如果现阶段只将增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税等大税所涉及的税收优惠纳入税式支出表控制范围，很显然它们的主要纳税人是企业，税收优惠一般与生产有关。在选择分类办法时应当既要按国家预算主要功能项目分类，又要在具体细目上突出生产性、行业性以及资本来源，否则某些项目可能过于笼统，不利于掌握全面信息进行比较。 三是实行实际受益估计法和假定征税法。前面已经指出流转税和企业所得税的税收优惠给纳税人的利益往往不如个人所得税那样直接、确定，因此，在估算流转税和企业所得税的税式支出时不能只看税收优惠本身，而要看优惠给纳税人带来的最终的实际利益。例如流转税减免的同时会增加企业所得税，不能以减免额直接作为税式支出数额，而应当以流转税的减免额与企业所得税的增加额的差额为税式支出数额。在估计减免额时要按照假定征税法来估计，即假定没有减免时国家得到的税收数额与减免后国家得到的税收数额之差为减免税额。 （三）建立集中存储、目标管理的微观控制机制。通过税式支出表建立全国性的或地区性的总体税收优惠数量后并不意味着税收优惠控制过程的完成。因为在我国的社会经济环境中，自觉守法意识还比较薄弱，通过西方国家那种重点稽查的办法促使普遍守法的机制也难以收到成效。因此即使有了税式支出表，也还必须在微观上建立集中存储、目标管理机制，才能使税收优惠得到有效控制。所谓集中存储、目标管理，就是对税法中规定的仍实行减免税优惠的企业，以及符合条件实行延期付税优惠的企业，在管理上采取“专户存储，使用审批，跟踪审计，效益挂钩，目标管理”的办法。基本做法是根据税法的规定，当企业全部或某项经营活动符合减免税或延期纳税条件时，税务执法部门与企业签订合同，确定税收优惠应达到的目标，经过法定审批程序，将减免税款或延期付税的款项从企业的一般账户转移到税务局的税收优惠专户，集中存储，由负责促产增收工作的部门按审批用途和合同日期、工期进度进行监督拨付和审计。在执行中，要通过增强减免税和其他税收优惠的制约机制，加强减免税款使用、管理和效益反馈，防止挤占挪用，保证税收优惠的生产性和效益性，同时确保对延期付税、税收信贷按期归还。
