公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点(2)
2017-03-02 01:11
导读：二、影响当前我国财政政策效应的因素分析：构建公共财政框架的迫切性应当认识到，当前政府所采取的一系列财政政策措施，对维持经济增长是有一定积
二、影响当前我国财政政策效应的因素分析：构建公共财政框架的迫切性应当认识到，当前政府所采取的一系列财政政策措施，对维持经济增长是有一定积极效应的，但不可否认的是，如果不予以整体思路上的改革，财政政策效应的种种弱化迹象会趋于严重，因为我国现实经济与财政体制中原本就存在着助长这种弱化效应的因素。 （一）从财政对基础设施的投资来看在市场经济下，公共财政作用于市场扩张的最为直接的政策手段不外乎增加公共支出与减少税收，某种程度上讲，公共支出运用的灵活性更大，而公共投资又是公共支出中最为灵活的。这也就是为什么我国首次遇到市场型经济增长问题时，财政政策运作的关键内容就是增大公共投资的根本原因所在。但值得注意的是，由于我国财政尚未完全公共化，因而也就导致了这一政策手段运用的某些缺陷： 1.财政投资的计划性思维还强烈存在着，干扰着财政调控经济效率的改进。基础设施建设需要巨额资金投入，高速增长的我国更要求大规模的基础设施建设投资。在市场经济下，基础设施属于一种“混合产品”，并非完全的纯“公共产品”，其使用与消费可以部分地通过“收费”形式进行。 这意味着，法人和私人资本也可以在一定程度上进入基础设施领域运营。改革开放以来，由于我国国民收入分配大幅度向企业和私人倾斜，因而可以想信，只要政府政策得当，特别是赋予企业和个人资本应有的 获利机会，就能够引导民间对这些领域的投资。西方发展经验显示，对基础设施的投入并非主要依赖于政府财政资金，很大程度上依靠私人资本的逐步积累和投资，或者说，少量政府投入引导着更大量的民间投资，如此投资格局经过数百年时间便促成了稳固完善的基础设施体系，为经济长期增长和社会协调发展奠定了牢靠坚实的基础。面临艰巨发展任务的我国，要想尽快缩短与发达国家的差距，就必须大大加快基础设施体系予以健全完善的进程，只有这样，才能在较长时间内保持较为理想的经济增长速度，而要完成这一任务，除了政府不断增加投入外，市场自身的投资将是最为基本的力量。也只有形成这样的投资格局，财政政策对于引导全社会投资乃至抑止经济萧条和启动经济增长的效力才能得到切实增强。 但令人遗憾的是，尽管从预算内观察，政府财政对基础设施的投入份额确实处于下降状态，即由1981年的50%下降到1997年的5.7%，财政在过去10年间对基础设施的投资以年均4%的速度增长，远远低于年均20%的全部基建投资增幅。然而不容忽视的现象是，即使从包含全部社会固定资产投资在内的情况看，国有经济投入占到52.5%，集体经济投入占到15.4%，非公有经济投入只有32.1％（国家统计局，1998年），而且“非财政投入”稳定性较差，在经济过热时，盲目性的重复投入非常严重，不仅无助于结构改善，反而加剧了宏观经济的动荡；而在从1997年开始的经济增长下滑甚至萧条环境中，非财政或非国有或非公有投入不增反减，特别是非国有部门中的中小企业投资在1998年很可能是零甚至负增长（樊纲，1999年），只有财政通过公债发行增加的1000亿元投入，以及通过政府行政安排从而以“准财政资金”方式放出的1000亿元所谓配套银行贷款。现在看来，由于项目选择的仓促与非性，以及缺乏充分必要的项目可行性分析、评估，致使2000亿元财政或准财政投入的边际效力日趋下降，又由于未能引起民间投入的增加而使其政策牵引效力或乘数效应微乎其微。 由于我国目前经济增长下滑的主要原因并非私人消费需求不足，更主要的是由企业和私人因市场投资收益预期低迷所产生的投资需求不足 ，因而，如果能够通过扩大财政投资引导企业和私人资本增加对基础设施的投入，就能够大大提高财政投资的乘数效应，扩张财政政策的调控力度，不仅可以形成有效需求，还能够通过有效供给的形成而进一步助长有效需求的增加。这应是当前我国财政政策设计的原则，也是摒弃传统计划管制思维意识而转向真正的市场调控思路所必需的。 2.我国政府财力的严重不足限制着财政投资规模，从而影响其调控力度。由于基础设施毕竟具有一定的“外部性”，公益性比较突出，因而即使可以在相当程度上依靠私人资本投资，也仍然需要财政的巨额投入。为此，正如前述，目前的经济过冷，实际上提供了一个依靠赤字财政政策“挤出”部分资源和要素转由政府直接投资的机会。然而，我国经济发展水平较为落后，财政能够集中的GDP本来就少，且因尚未建立起公共财政架构，尤其是支出结构未能理顺和优化，使财政对基础设施投资处于一种力不从心的状态，也就是，政府预算的空前困难严重制约着财政投资的扩张幅度，进而直接影响了财政政策效应。如1998年以来，亟需大幅度扩张有效需求，但由于我国财政赤字相对财政收支而言已经不小，从而使得通过增发国债支撑公共投资增加的途径受到一定程度的限制。 （二）从财政增收的现实与潜力看1998年，我国在增发1000亿元国债但实际只使用500亿元的情况下，却增收了1000亿元的税收。由于1998年财政赤字仍然比计划扩大了500亿元，它表明不仅这1000亿元税入确实增加了支出，而且财政还安排500亿元债务收入用于公共投资。无疑，我国财政政策扩张了。 但通常来说，其他条件不变时，增税是实行财政紧缩的重要措施之一，因而经济衰退严重的情况下，即使不能减税，至少也不应增税。从这个意义上看，增税是与当前积极财政政策意向相背离的。然而在我国的具体情况下，又不能简单地依据教科书上的分析来看待1998年的增税现象。20年来，在经济强劲发展的同时，政府预算尤其是中央预算却日益陷入困难，“两个比重”严重下降，中央预算的债务依存度逐步攀升，在90年代初经济过热时由于没能压缩赤字和债务规模，债务依存度不但没有缩减反而持续上升，财政的债务压力增大。当我国经济突然转入较大幅度下滑态势，需要财政政策充分发挥作用时，如此严重的财政困难必然极大地限制了其政策手段的选择空间，突出的体现就是，进入了无法减税而增支又遇到国债发行规模限制的窘境。
