公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点(5)
2017-03-02 01:11
导读：四、建议性结论：推动公共财政框架的构建进程是增强宏观调控效应的关键通过以上，针对目前我国转轨过程中的经济增长形势，我们得出如下建议性结论
四、建议性结论：推动公共财政框架的构建进程是增强宏观调控效应的关键通过以上，针对目前我国转轨过程中的经济增长形势，我们得出如下建议性结论： 1、应将推动公共财政基本框架构建进程置于向市场经济转轨中正确界定政府与市场间关系的高度来认识。公共财政作为一种财政模式，由于其非市场性与公共性，决定着政府行为只能在非市场领域中进行，或者说，只有作为弥补市场失效的机制存在时，财政对市场的整体有效运作才是有意义的，也才能使其本身的存在与发展有比较坚实的基础，社会资源的配置才能在市场与政府两种机制的相互协调作用下达到最佳状态。也只有在公共财政模式下，社会对政府
政治与经济行为的公共性要求才最为强烈，而公共性的本身必须有足够程度的公正性作为保障，没有一定程度的公正性，就没有公共性，可见，财政的公共化过程也是政府行为公正性的过程，公正性基础上的公共性则是民主化的最核心内容。在非市场领域内活动、弥补市场失效以及决策行为的公共化、公正性与民主化，恰恰是确保市场经济健康发展所必需的。由此，推动公共财政基本框架的构建，就不仅仅是一种财政体制的改革问题，更不仅仅是一个政府分配关系问题，而是一个如何正确界定与处理政府同市场间关系的问题，是一个如何设计和把握宏观调控原则与着眼点的问题，这不能不说是我国下一步改革中的关键问题，因为政府与市场的关系界定不清、处理不好，不只涉及到宏观经济政策的效应能否充分发挥，更关系到诸如企业改革、金融体制改革、政府机构改革等一系列重大改革向何处去以及能否顺利进展。 2、必须将财政政策的设计原则建立在公共性基础上。经过20年的改革与发展，我国市场体系的培育已有相当的基础，市场作为配置资源的机制已逐步占据主要地位，最明显的是，我国不仅呈现出产品与产品、企业与企业、部门与部门、地区与区间的市场竞争，所有制之间的竞争也日益显著，非国有或非公有经济实体在产值、利润、消费需求、投资需求以及净出口等方面均已超过国有或公有经济实体。这种情况下的财政政策以至于其它宏观经济政策必须迥异于传统计划经济体制下那种只为国有或公有经济服务的状况，即要使包括财政政策在内的宏观经济政策由传统“国有经济政策”转变为适应经济增长格局与市场根本要求的“国民经济政策”，真正使其为全体市场主体提供“一视同仁”的均等化的公共服务，而不应有任何的歧视。只有如此，宏观经济政策才能起到“全面启动经济增长”的作用，切实的政策效应才能充分显现。否则，鉴于国有企业功能定位问题，仍然象传统体制下那种将将大量财政投资与信贷资金通过计划方式投放到现有国有企业或建立新国有企业，不仅不能使增长贡献度已超过国有经济的非国有经济得到牵引，做不到全面有效地启动经济增长，而且大量资源将在低效率的国有部门中消耗掉，难以形成有效供给，这无疑将会加重有效需求的进一步萎缩，增加经济的萧条程度。 这种公共性还要求，在当前必须尽快形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，在使财政政策体现出均等公共服务的同时，形成与强化对经济衰退和过热具有自动稳定功能的相应灵活有效的运作机制，这对增强财政政策的灵活性与效力是非常迫切的。 3、增加的公共投资应当尽量着眼于那些具有纯粹“外部性”的非市场盈利性项目上。正如前述，作为财政公共投资重点领域的基础设施，相互间也有差别，其外部性、外溢性以及盈利性程度也较大不同，因而需要财政参与的程度也应有所差异。更为重要的是，由于我国目前的政府财力相当有限，为了支撑规模并不大的公共投入就需要更大增长幅度的公债发行，债务的压力意味着必须将有限的公共投入用在最能产生普惠效应的项目上；经济转轨的特性以及非国有经济对增长贡献度已超过国有经济的现实，也内在要求旨在刺激全社会有效需求进而全面启动经济增长的财政公共投资，必须置于对国有经济与非国有经济至少同样有所正效用的项目上。这表明，当前通过增加国债发行支撑起的公共投资，应当投入到那些具有纯粹“外部性”的非市场盈利性项目上，除此之外的基础设施项目，应尽量创造机制吸引非政府资本投入。如此，才能使财政政策在符合“公共性”原则的同时，也使一定财政投入起到尽可能大的需求引导作用。 4、财政政策的设计及其政策措施的实施必须充分尊重法治化原则。市场经济是法治化经济，这不仅仅是指市场主体的法 治化，还包括政府行为的法治化，这在我国当前经济体制转轨中显得尤为重要，其中政府财政行为的法治化是最为关键的，或者说，由市场经济决定并为之服务的公共财政是法治化财政，即政府财政活动和运作是在法律法规的约束下进行的，而政府预算法治化是财政行为法治化的基本途径。这意味着，当前以下几点需要格外注意：一是强化政府预算的法律性，杜绝没有法律授权的财政收支活动，这对防止支解财政收支，集中必要财力加大对基础设施投资，以及确保公共资金不被挪用等，是有积极意义的。二是强化政府预算的统一性，将一切必须纳入预算的收支全部纳入各级政府预算内，尤其是那些既脱离各级政府财政监督又游离于市场约束的所谓“预算外”财力，必须分情况处理，属于市场的归属市场，属于政府掌握的，应通过法律形式纳入政府预算，比如各种收费、政府基金等，以求理情企业负担与市场秩序，为财政政策主动灵活效应的发挥奠定其码的环境条件。三是强化税法的严肃性，政府的税收活动必须依据税法规定行事，这既包括对税入规模的掌握管理，也包括日常的税收征管活动，尤其需要提醒的是，不宜再公开宣布高增长的税收计划，应实事求是地根据对经济增长的预测和现行税制来预测税收收入情况，作为内部掌握的征管指标；必须依法强化日常税收征管，将应收的税收及时足额征交入库。四是强化政府预算收支决策的政治程序性，加强各级人民代表大会及其常务委员会对各级政府预算收支决策与执行的监督，以确保国家宏观财政政策措施的切实落实。五是强化《人民银行法》与《中华人民共和国商业银行法》对政府财政行为的约束，在法律的规范下将财政决策与中央银行的货币政策决策区别开来，将非市场性的财政行为与由市场盈利性原则指导的商业银行信贷活动区别开来，确保货币政策的相对独立性，以及商业银行信贷的市场性，只有如此，才能保证财政政策与货币政策的协调作用，也才能从金融层面上杜绝政府对市场活动的不应有干预。 5、运用财政政策必须充分考虑到经济日益金融化的现实以及金融风险防范的迫切性要求。经济金融化、金融自由化不仅是一种全球趋势，更是我国经济转轨中经济市场化的突出体现，但需要注意的是，金融化在带来资源配置快速高效化的同时，也使市场性与非市场生风险日渐集中，并潜隐到社会经济政治生活的各个层面。如果一个国家没有足够的金融风险防范与化解能力，就不可能保持持续稳定而又健康的经济增长。现在看来，由于金融部门“外部性”及其影响的广泛扩散性，致使政府财政在防范与化解金融风险方面具有举足轻重的作用，可以说，没有稳实的财政基础，就不可能建立起牢靠健康的金融市场机制，更不可能将金融风险控制在应有限度内。这要求，除了必须正确界定政府与市场间的关系外，还应积极充实政府财政，设计与运用的财政政策必须考虑到对由金融部门“外部性”决定的消极影响的防范与化解能力。 总之，我国目前遇到的经济增长过冷问题，经济体制转轨是一个关键性的影响因素。正因如此，约束我国经济增长速度的，就不是纯市场型因素，而是市场型与非市场型因素相互交融作用的结果。 我国目前财政政策和货币政策对于市场需求的作用，往往受到非市场因素的干扰乃至否定。如何针对体制转轨的这一特点开展我国政府的宏观经济政策运作，是我们所遇到的崭新课题，也是前无古人的难题。为此，刺激市场需求拉动经济增长的宏观经济政策运作，还必须同时兼顾经济改革的推进。而建立起与我国国情相适应的公共财政基本框架，则应当是当前我国经济体制改革的中心和关键点，也应当是我国目前政府宏观经济政策运作的基本支撑点之一。
