公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点(4)
2017-03-02 01:11
导读：三、宏观经济政策效应弱化的深层体制原因尽管经过了20年的改革，已经明确了建立市场经济和公共财政的目标，但体制的根本转轨尚未完全实现，计划经
三、宏观经济政策效应弱化的深层体制原因尽管经过了20年的改革，已经明确了建立市场经济和公共财政的目标，但体制的根本转轨尚未完全实现，计划经济的影响仍然强烈存在，这不能不说是包括财政政策在内的宏观经济政策未能实现预期效果的关键原因所在。 1、市场经济应是规范和保护下的契约经济，而我国经济的契约化程度还很低，法律对于市场正当活动的约束和保护能力还不强，这对于市场的启动无疑是有着很大危害作用的。“三角债”和银行惜贷等就是其典型表现。欠债还钱原本是天经地义的事情，但在体制不健全和缺乏相应法律保护的背景下，钱款的付出有时意味着白白送给对方，这大大加剧了人们付出货币的谨慎程度，使得许多原本可以成交的活动夭折。市场需求是通过货币支付实现的，人们不愿付出货币的本身也就意味着需求的萎缩。如果这种情况不予根本改变，即使在经济萧条时公共投资有较大增加，市场反映也会比较冷淡；货币政策的计划性扩张运作因遇到了商业银行的“惜贷”抑制，也同样难以有力地充分发挥作用。 值得强调的一点是，我国经济的契约化程度之所以较低，公共财政模式尚未形成是一个关键因素。其原因主要体现在：⑴规范和保护市场运行的正常与正当活动原本就是公共财政的重要之一，也是政府向提供的最基本公共服务，或者说在市场经济条件下，政府只能是“裁判员”而不能充当“运动员”。⑵中央银行独立于财政，财政不能对银行信贷资金的运用进行计划安排，这是公共财政的最主要特色。⑶企业真正成为独立的市场主体是公共财政模式得以建立与运作的基础。如果做不到这三点，公共财政模式也就难以真正确立，政府对企业的行政干预和企业间信用的弱化也就由此难以得到根本改观，尤其是象经济不景气时更加严重的“三角债”，并非仅仅是经济增长下滑所致，更主要的是国有企业尚未真正摆脱行政附属物地位、仍在吃财政“大锅饭”的具体体现，是传统计划经济现象在新形势下的重演。在这种情况下，经济的契约化程度就不可能得到提高，市场秩序也就难以理顺。 2、各地区各部门的乱收费现象直接抑止了财政政策和货币政策扩张性运作对经济增长的应有启动效应。因为乱收费不仅大幅度减少了企业可用于投资的自有资本积累，大幅度减少了和内地居民的可支配财力，甚至还形成了不堪的重负，从而使得中央财政与中央银行即使增加较多投放，也难以有效地普遍刺激起社会投资与消费需求。乱收费显然是一种非法律规范下的政府经济行为，属于财政约束范畴，严重的乱收费现象也就与财政模式和制度有着内在的联系，至少说明此时财政行为的法治化程度较低。由于法治化是公共财政模式的最主要原则，该种模式下的政府行为受到法律的直接约束和规范，乱收费现象得到根本杜绝。言外之意便是，当前影响财政政策效应的乱收费现象，也是缺乏公共财政制度框架的一种反映。 3、政府本位的约束，使得许多市场活动受到压抑，而无法对宏观经济政策作出有效回应。由于受以“国家本位观”为支援自上而下的精英式路径的束缚（邓正来，1994年），我国的经济体制改革一开始是政府主导型的，某种意义上讲，没有政府的主动行为和引导，也不可能有我国市场取向的改革。但需要注意的是，且不说今天的改革已到了必须关注社会力量的地步，就是已经过去的20年改革实践也充分显示出，政府本身也是一个利益群体，各级政府各个部门往往都有自己的特殊利益，一旦整体利益和长远利益与之相抵触时，便难以保证整体利益和长远利益总是和完全得到 尊重，也就是，政府并非时时处处都能明白无误地代表整个社会的公共利益。因此，改革中出现的许多问题都是与政府难以放弃自身特殊利益相联系的，而且改革越到后期，对政府既有利益的触动也就越大，政府也就越是难以正确对待本地区本部门内的市场活动。这表明，要避免政府对市场的不应有干预，就不能只靠政府的自觉自愿，更主要的是应依靠市场和资本对政府行为的有效约束，以及作为这种约束现实化的法治化程度，政府财政的公共化将有助于这种约束的实现，因为政府的任何活动都必须有相应的财力保障，公共财政模式的建立可以使社会公众能够依靠程序控制和安排着政府活动，从而能够有效地限制政府干预市场的不正当行为。 4、公共财政的尚未建立，使得政府与市场的界限未能理清，政府仍然运用着计划经济体制下的手段对市场运行予以调控。就当前最突出的“经济过剩”问题来说，我们认为，这是在产品结构未能适时提升、新经济增长点未能出现下的“过剩”，某种程度上是产品不适销对路或质次价高的另一种体现，如果这种结构性的问题不解决，消费需求的启动就很困难。在这种情况下，我国政府宏观调控的任务就不能仅仅是解决需求总量不足，还必须相应考虑供给结构的调整和改进。但这种调控定位只能是计划经济体制下财政政策的着眼点，即那时的财政可以直接调节供给结构与能力，但市场经济条件下财政政策手段的作用点只能是市场需求总量，并不具有直接调节市场供给的能力，况且结构在很大程度仍是一个市场问题，非随政府主观意愿而任意改变的。由此看来，不仅使得目前财政政策运作掺杂着相当程度计划经济色彩，而且使其陷入一种十分尴尬与被动的局面，简言之就是，结构调整一直是作为财政政策的调控任务，但又没有相应财力和政策手段来完成这种任务，反而有时助长着结构的扭曲。 当然，这并不意味着市场经济下的财政政策对结构调整就一点也没有作用，但这种作用的显现非短期内所能奏效的。仍从目前“经济过剩”看，由于是在经济水平仍然很低的情况下出现的贫穷性质的“过剩”，而非发达国家那种较高生产力发展水准下的“过剩”，因而就内在要求着财政必须解决基础设施的投入问题，以便为经济的持续快速发展提供必不可少的基础条件，这显然是一种对国民经济整体结构的改进。这当然也是基于基础设施投资缺乏应有市场盈利能力而必须由财政承担主要投资任务的考虑。问题是，短期内无法有效解决的政府财力困难，意味着必须有大规模私人资本的投入，才能支撑起维持一定经济增长的基础设施，然而市场的不健全又削弱着私人资本的投入程度。由此，就不能不产生上述财政政策运作中的公共投资问题。 总之，旧体制的影响与约束仍是目前不容忽视的问题，因为它使得宏观经济政策运作依靠计划手段往往来得更为有效，而且思维定势也使得人们常常情不自禁地使用计划方式。但计划手段的灵验，也就意味着市场手段的失灵，这恐怕是目前为什么市场对政府宏观经济政策反映迟钝的关键原因之一。
