公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点(3)
2017-03-02 01:11
导读：现在看来，以下两点有关增税的影响是值得注意的： 第一，进一步加大了企业的负担。这些年来，一方面企业负担过重的呼声不绝于耳，另一方面，我国
现在看来，以下两点有关增税的影响是值得注意的： 第一，进一步加大了企业的负担。这些年来，一方面企业负担过重的呼声不绝于耳，另一方面，我国企业税收负担不是重而是轻的实证分析又不时见诸报端。这是两种实际并存的现象，即按现行税制规定的税负的确不重，但如若加上各种税外收费，企业负担又显然过重，有时甚至到了企业无法忍受的程度。过重的企业负担意味着企业需求的萎缩，尤其是对硬预算约束的非国有企业来说就更是如此。因而仅就刺激需求而言，也需要减轻企业负担。可是，财政预算的极度困难又迫切需要增加税收，其结果便是，经济运行在需要减税的时候反而增税了。如此，尽管从综合考虑来看增税是合理的和必要的，但对于积极扩张性财政政策的消极影响也是不容忽视的。当然，就1998年增加1000亿元税收的另一面看，由于现行税收管理等方面的原因，使得实际征收入库的各类税收低于按现行税法规定的应征数额，从而使得1000亿元税收也并未就一定是纯粹增加的，但在税外收费未能得到实质性清理之下完成的这1000亿元税收，对加重现有企业负担是明显无疑的。从长期来看，在尚未真正建立起公共财政之前，企业过重负担的情况是不可能得到明显改善的，因为公共财政并非仅仅是一种财政形式的变化，更为重要的是，它涉及到政府与企业、政府与市场关系有近乎于实质性的改变。 第二，如果再进一步分析，不能排除这种可能，即增税是政府计划安排的直接产物而非既定税法的自动执行结果。市场经济是法治经济，最为重要的是以来规范、约束和界定政府与企业间的关系，而税法在这方面的作用也是最为突出的，因为它不仅要求企业必须依法纳税，也同时要求政府依法课税。如果政府随意违背既定税法征税，就直接否定了企业的独立市场主体地位，此时的经济也就不可能是市场经济了。我国1998年的1000亿元增税是在没有改变既有税制与税法规定的情况下进行的，因而就很难完全否认这不是行政手段的产物、不是计划办税的结果，这也不能不反映出政府与企业的关系仍带有非市场型色彩。问题是，当从未有过的市场型经济衰退骤然降临之时，要求的也必然是市场型的政府宏观经济政策干预，而政府与企业关系的非市场规范化却使企业难以正常地对政府宏观经济政策运作作出应有的反应，政策效应产生较大折扣的现象也就很难避免。可见依法治税的重要性，而依法治税只有在公共财政框架内才能真正实行，因为公共财政是典型的法治化财政（张馨，1999年）。 （三）从财政的自动稳定能力来看主要通过个人所得税和
社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求而具有的更加明显的自动稳定职能。因为，个人所得税的超额累进税率使得税入在经济过热时的增幅较快而抑制经济进一步过热，在经济过冷时税入慢于经济增幅而有助于经济回升；社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出在经济过热时大幅度减少，经济过冷时大幅度增加，从而也具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用。但是，由于我国目前尚未形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，更没有相应灵活有效的运作机制，因而也就使财政调控谈不上对于市场型经济衰退的自动稳定功能，财政政策的灵活性与效力不仅由此大大缩减，这也同时大大加剧了财政通过直接对基础设施投资刺激经济回升的压力，致使我们看到的现象便是，突然陡增的财政公共投资支出主要依赖于更大幅度增加的国债发行，以及税收的行政性增加。 （四）从与货币政策的配合来看不难发现，当前我国财政政策与货币政策的投资配合仍然留有计划经济的色彩。最明显的例子是，1998年特地安排的1000亿元银行贷款，是作为对基础设施1000亿元财政专项投入的配套贷款，由此使这种银行“配套”投资具有非常直接的财政性，即同样是以政府计划方式安排的，某种程度上也是一种财政政策运作。但问题是，由于银行的资金来源基本是各类市场主体的储蓄，银行信贷投放理应按自愿、安全、收益的原则营运，而不能再象计划经济体制下那样成为一种非市场性的财政安排。这意味着，我国当前的宏观经济政策设计仍然需要进一步考虑到市场经济已有一定发展的现实。如果我们将这种基础上的宏观经济政策暂时称为“市场型宏观经济政策”，而将传统计划经济体制下的政府政策称作“计划型宏观经济政策”，那么，借用这两种称谓的以下几点值得： 1.对于市场型宏观经济政策运作来说，财政投资是政府可以直接安排和支配的，银行投入则不能由政府直接安排和支配。尽管作为政府银行的中央银行的货币政策运作实属政府行为，但市场型货币政策的运作应当独立于财政政策。中央银行可以通过购买国债扩张基础货币供应量，从而配合财政政策的扩张，但中央银行并没有直接发放投资性贷款，投资性贷款的发放与否只能是商业银行的市场决策行为，同财政与中央银行的非市场行为并没有直接的因果关系。而在计划经济体制下，货币政策从属于财政政策，其操作直接配合着财政政策的扩张或收缩。我国宏观经济政策的运作至今仍未能从这一传统的体制框架和思想意识中完全摆脱出来，这固然是市场经济和公共财政制度没能真正全面建立起来的反映，但不容否认的事实是，它导致了我国财政政策和货币政策协调运作的特有困难，因为在增加财政投资和银行贷款均只是计划安排的情况下，不会切实引起市场对政府宏观经济政策的真实回应，财政与货币政策的乘数效应非常小，目前经济增长尚未有较大启动不能与此没有关系。 2.银行信贷资本区别于财政投资的最主要一点就是其强烈的市场盈利性要求，这也决定了货币与财政政策的着眼点必须有所分工。即使当信贷投放通过市场配合着财政投资的扩张时，它也只能投入到那些能够通过经营性收费而回收投入的项目上，因为这既配合了财政政策的扩张，又不违背信贷资本的市场盈利本性。但是，当信贷投资被政府计划安排时，就有可能投入到难以通过经营性收费回收本息的项目中，这种银行资本的财政性使用，可能的结果便是银行不良资产的大规模增加。1998年财政增发1000亿元国债与政府要求商业银行增加1000亿元相应信贷投入的政策安排，无异于财政发行了2000亿元的国债和增加了2000亿元的支出，银行信贷明显带有财政性使用的倾向，由此产生的现实性可能是，不仅增大了我国国有银行商业化进程的困难，而且因为银行投资的还本付息包袱最终还得由财政背起来，从而政府在加剧自身的财政困难。这无疑意味着，在无助于抑止风险的同时反而助长了财政风险，财政政策的运作能力从长远来看就不可能不受此消极影响。 况且，在市场取向改革中的一种应有趋势是，财政逐步走向公共化，中央银行独立于财政，货币政策独立于财政政策，商业银行成为独立的市场运营主体。而政府继续对国有银行的信贷资金实行财政性使用，是与这一改革趋势相背离的，至少它否定了货币政策的独立性，不利于银行改革以至整个改革的深化；也不利于财政本身的公共化，因为政府之所以能够以计划方式安排银行信贷投资，其根本原因就在于我国银行是国有的，政府计划安排银行信贷活动的实质也就与计划经济时期政府以指令性计划直接安排国营活动并无多大区别，而当包括国有商业银行在内的国有企业未能摆脱政府行政附属物地位时，财政就无法成为真正的公共财政，非公共化的财政也就不可能不导致货币政策的走样。
