中国县级政府财政预算行为：一个案例研究(5)
2017-06-29 01:01
导读：在所调查的三个县，预算编制按人员经费、公用经费及专项经费分别进行。 人员经费指的是用于公务人员个人的经费，包括他们的工资、福利经费和奖金
在所调查的三个县，预算编制按人员经费、公用经费及专项经费分别进行。
人员经费指的是用于公务人员个人的经费，包括他们的工资、福利经费和奖金。
公用经费是用于保障政府及其附属部门，如公立学校等日常运转的经费。专项经费通常与一些发展项目相关联，比如灌溉、农业改革及教育项目。在这三种预算经费中，人员经费得到优先考虑。正如I 县的一位官员在提供给作者的一份介绍性材料中明确指出的，县里实行的是吃饭第一，发展第二“的原则。正如此，预算中首先考虑的是工资，在这之后才是根据剩余财政资金分配公用经费。县里的政策明确规定，公用经费的比例应限制在人员经费的10％以内。在这种情况下，专项经费就很难保证。
在人员经费的预算编制中，使用的是基数法，也就是说预算经费的分配是按照上一年的实际在编人员数来制定预算，而不是按照应有岗位的数字进行。这种可以被认为是最简单的渐进预算方式。在这种渐进式的预算中仅有两个变量：一是公务人员工资的增量；二是县政府工资单上公务人员数量的增量。在实际情况中这两个变量对预算结果的被降低了最低程度。
一般来说，工资的调整基本上是由中央政府统一下达命令来执行的，虽然用于工资的财政资金来源多种多样。省和地市政府也可以决定和出台一些补贴或福利的政策。在调查地区，这些政策基本上都伴随着上级转移支付额度的增加。对地方公务人员工资，比较重要的事近年来的中央采取的政策调资。但是，即使政策调资是预料之中的事，当地县政府的预算也不会立刻把这些因素及时考虑进去。换句话说，比如，虽然县政府意识到在X 年里工资将要上涨，无论有无额外的转移支付，但这种增长并没有反映到这一年的预算中去，这通常被推迟到下一年。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
在这种情况下，各个部门能够操纵的只有第二种“增长”，即本部门的公务人员增长。
但是就是在这些方面，决策也是绝对集中化；而且，各个部门增加的公务人员数量在本部门的预算中并没有体现出来。简单的说就是，只有一个估计了整个公务员数量变化的总预算，这些增减没有被分解到部门。因此各部门在预算过程中的参与被简化为一个非常简单的工作。
这个工作就是给县财政局官员递交一份在本部门公务员名单和每年12月份的工资单（有的地方是1月份的工资单）。实际上，在所调查的三个县，教育部门每年都有人员增加。作者发现，在这三个县，保证给毕业于师范大学和学院的本地人提供
就业这一政策仍在执行。
每年，县教育局以这种方式接受的新增就业人员就达30人甚至更多。在这种情况下，一些县也从其他大学和学院吸纳毕业生进入教育部门。然而，主管单位在每个财政年之初不知道会增加多少人，而只是根据相关部门的计划估计。在新学年度，毕业生来了，他们被县政府、财政局、人事局及教育局联合聘用（他们的聘用由县政府、财政局、人事局及教育局的共同商量决定）。但这些新职员通常无法立即领到工资，拖欠工资是经常的事，他们的工资一般是被整合（工资预算的编制安排）到在下一个预算年度的基数里。而在这种过程中，年复一年，三个县的财政供养人员在迅速增长。
三个县在公用经费的预算编制中有所不同。在G 县和I 县，有两种描述预算过程和结果的版本。一个来自县长的版本，提到公用经费的预算由两部分组成。
其中一部分是按照固定配额和政府所属的各部门、单位的公务员数量来决定预算。比如，在2001、2002年，G 县按行政部门每人150元，事业单位每人100元来制定预算。除了固定的按人头的预算，其余的就按照需要和优先的政策决定。相反，各个部门领导的说法又构成另一个版本，他们声称，最近这些年根本就没有公用经费。这其中有两个原因：一是，他们根本就不能为本部门制定预算，通常，在县里就没有专门为各个部门制定公用经费预算的传统。第二，虽然配额预算原则大家都知道，但他们认为那都是无法实现的。在他们看来，资金的分配与预算毫无关联。至于教育部门，凡有资金需求时，县教育局和学校就向县财政局提出
申请报告，有时候会得到支持，但被拒绝的时候更多。
