中国县级政府财政预算行为：一个案例研究(7)
2017-06-29 01:01
导读：3.3受益者与非受益者 在笔者组织的一次预算分析研讨会上，一位政府官员表示政府的存在是为了给我们支付工资。在这些调查县，人员经费支出优先于公
3.3受益者与非受益者
在笔者组织的一次预算分析研讨会上，一位政府官员表示政府的存在是为了给我们支付工资。在这些调查县，人员经费支出优先于公用经费支出的政策已将政府财政资源消耗殆尽。
一些县明确地将公用经费限制为人员开支的10%.由于公务人员迅速而持续的增加，这种状况进一步被恶化。在I 县，财政供养人员以每年新增300人的速度在增加，这些新增人员的工资就需财政支出180万元；与之相对，1999年该县地方本级财政收入的总增加额仅为96万元。
另外，中央政府规定的工资及福利增长也给地方财政资源增加了巨大压力。
这些县财政供养人员中的冗员问题，不仅是其各上级政府头疼的问题，也是各县级政府公开谈论的问题，实际上每个县的年度预算草案中都有关于该问题的阐述。关键是，谈论归谈论，既有的做法仍然在继续，冗员不断在增加。在省级政府制订的转移支付方案中，对于财政供养人员超编问题是有所考虑的。在制订一般性转移支付的公式中，标准支出是以标准财政供养人员而不是实际财政供养人员为基准的。也就是说，在这些严重依靠上级转移支付的县里，县政府增加供养人员的决定不能带来财力的增加。其次，在上级政府逐步升级的要求减少冗员的压力下，县级政府实际上有许多对策。例如，“游击战术”，即在削减行政编制时，将多余人员转为事业编制。还有“帽子戏法战术”，即不确定编制这种帽子具体落在哪个人头上，而是在大家头上相机轮流戴着。等等。
世界银行在分析当前由我国中央政府发起的预算改革中指出，当前改革采用零基预算的方法，以形成优先解决公共支出的新体系。在改革开始的几年中，零基预算确实可以成为促使预算人员重新考虑总预算拨款问题的有效工具，但将零基预算作为目前各级政府预算程序改革的重头戏却引出了一系列重要问题。这是因为，在一些地方政府中财政预算的大部分用于工资发放，而这一部分根本没有包括在零基预算实践中。[14]田野调查结果表明，在我们调查县这样的挑战更加严峻。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 产生此类现状的原因有两个。首先，正如地方政府官员们反复强调的，生计问题关系地方稳定。在当地落后的发展背景之下，政府机关是安排受过中、高等教育人员的最重要——如果不是唯一——的出路。可以理解，这部分人的失业压力成为一个值得关注的因素。其次，这些地方的政府历来就是政府公务人员的衣食父母，现在仍然也是。这种景况确保了这样一种内在制度安排，即政府负责官员的福利，甚至包括其家属的福利，这其中最重要的是为其子女安排工作。
此外，在县这样的社会小环境中，人际关系交织复杂，当地一些家族在当地有上百年的，也就有了成百名的家族成员。对任何一个公务人员的解雇，均有可能波及到其人际关系中许多人的反应。与这些问题相联系，尽管一些政府官员在这一过程中被边缘化，因而对不能更多地分享预算成果而耿耿于怀；但是人们也都意识到，这种不透明的预算安排对于已经进入政府“圈内”的人的群体利益是有好处的。我们时常发现，关于缩减公务人员编制、以及零基预算的讨论在这些官员中间尤其不受欢迎。正是这种试图保持现状的内在一致性力量如此之强，以至于一切外来的变革力量均受到地方政府的抵制。
其次，由于上述这个原因，具有聘用公务人员权力的人有了一种具有巨大潜在价值的寻租资本。在当地，成为公务员是回报丰厚的事；因此人们千方百计寻找门路，而相关决策人应接不暇。据政府部门的统计，当地农民人均纯收入在1000元左右徘徊，而农民纯现金收入据当地人估计不超过五成。这些县由于是民族自治地区，各种转移支付资金较多，各种调资政策所需的资金也基本由上级财政承担，加上处于高寒艰苦地区，当地公务员每个月的工资比农民一年的现金收入还要高。实际上，我们在调查了黑龙江、福建、四川、安徽等省的十二个县之后发现西部这个省的这三个县的公务员工资水平是最高的，而且工资不拖欠情况是最好的，而冗员也是最严重的。实际上，也就是因为这个原因，在调查地区已经形成了力图维持现状的共识，这种共识强大到足以抵抗任何外来的变革力量。
