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我国建立高绩效政府的路径选择

2017-08-04 06:59 摘　要：高绩效政府是指政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求，追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。我国建立高绩效政府的路径有：一是继续推进行政体制改革，主要是对行政权力的进一步定位和划分；二是进一步完善制度环境，如人大监督制度、社会监督制度；三是运用科学的管理工具，如绩效评估、全面质量管理；四是加强政府人力资源管理，主要是培养有效的公共管理者、有效地利用激励和建立学习型政府组织。　　笔者在《论高绩效政府》（《郑州航空工业管理学院学报》，2006年第1期）一文中对高绩效政府进行了论述，指出高绩效政府就是政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。目前，树立科学发展观，构建和谐社会已成为我国各级政府的共识，建立将效率、效益和社会公平放在同等重要位置的高绩效政府已成为各级政府的必然选择。在建立高绩效政府的政府改革上，西方比较有代表性的有：英国梅杰政府实施了“公民宪章”运动；美国克林顿政府实施了“重塑政府运动”；美国布什政府提出“政府应该是由结果导向，它不由过程由绩效引导”，并确定了政府改革“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础”的三大原则，等等。我国面对建立高绩效政府的目标，应该在立足于中国特殊的行政生态环境的基础上，借鉴一些西方政府改革的成果，按照建设有中国特色社会主义社会的要求，形成有自己特色的公共行政体制及公共管理模式。　　一、继续推进行政体制改革　　继续推进行政体制改革是建立高绩效政府的根本所在。我国的行政体制改革已走过了二十多年的历程，近年来，行政体制改革的步伐有所加快，并在机构改革、职能转变、行政审批等方面取得了重大进展。但是，我国的行政体制与经济社会的快速发展比较起来，还是有些滞后。因此，必须继续推进行政体制的改革。　　1.继续推进行政体制改革，必须树立“以公众为中心，以市场为导向”的行政理念。以公众为中心，就是政府的公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变；以市场为导向，就是通过引入市场机制和市场力量来改进公共服务的提供，将不必由政府承担的职能移交给社会组织。具体地说，一是要树立服务观念，以公众的满意度为服务标准。政府要把公众的需要放在工作的首位，确立“服务至上”、“以民为本”的观念，全面提升政府的服务质量。二是要树立加强市场机制建设和提供良好公共环境的理念。政府要向社会提供一个稳定、统一、公开、可预期的公共环境，保证各种创新机制有效运转，维护市场的公平竞争秩序。三是要更加重视市场调控。政府应将经济生活“总指挥”的角色让给市场，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，通过自由竞争机制激发市场主体发展经济的动力。　　2.继续推进行政体制改革的核心问题是要进一步定位和划分行政权力。第一，重新界定政府与社会和市场的关系，将部分行政权力“外移”或“内移”。“外移”就是将一些政府职能向市场、社会和企业转移，并服务于市场、社会和企业。大量的技术性、服务性社会服务，可以由中介组织来承担，它能够有效地降低政府决策成本，推动社会经济的良性循环和发展。“内移”就是要解决政府的管理或服务“不到位”问题。要加大政府在外部效益大于内部效益领域的投入，如基础教育、公共卫生、部分基础设施等；要从公共利益出发，利用经济、法律、技术标准等政策工具，对企业行为的“负外部性”影响进行积极管理；要加强社会保障，更多地关注社会弱势群体，等等。　　第二，建立高效运转模式，将行政权力“平移”和“下移”。“平移”指同级政府工作部门之间职能的转移，就是将一些政府部门过于集中的权力分散，或将相似的职能合并为同一个部门。相似职能部门的合并是政府机构设置中的基本要求，可以有效避免政府机构容易出现的规模膨胀、职能重叠、效率低下的综合症。中国目前在政府职能部门的合并上可以说已经取得了一定的成效。权力分散的重点就是将现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，有执行权的没有决策权和监督权，有监督权的没有决策权和执行权，构建分离制约又能协调运转的新体制。“下移”指上级政府的某些职能向下级政府、基层政府转移，就是权力向下流动，实现职能下属化。职能下属化应有规范原则，这种规范性应被转变为一项高层次的宪法原则。首先，要从观念上确定原则，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上，做到把所有应该下放的权力下放给下级政府，让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。其次，要完善政府职能下属化的制度框架，通过宪法以及相应的法律，厘清各级政府的关系，解决各级政府之间的权限冲突。以持久的可预见的制度，而不是以权力，也不是以短期的迫切需要，来确定各级政府之间的关系，必将有利于处理上下级政府之间的关系，实现政府职能下属化的规范。最后，要坚持财政平衡的原则，控制公共资金的纵向转移。要有效控制再分配收入转移，使各级政府承担相应的财政责任，靠征税、收费和借贷来筹措资金，完成其负责的任务。