深化省以下分税制 财政体制改革的对策研究(5)
2017-08-19 04:46
导读：（二）近期应当采取的政策措施及具体建议。 深化省以下分税制财政体制，虽然从长期看要受以上诸多因素的制约，短期内难有实质性改观，但只要我们
（二）近期应当采取的政策措施及具体建议。 深化省以下分税制财政体制，虽然从长期看要受以上诸多因素的制约，短期内难有实质性改观，但只要我们认清了问题的症结所在，就可采取相应的对策逐步加以克服和解决。近期在以下几方面可有所突破。 1.完善转移支付办法，加大转移支付力度，逐步缓解地方各级财政困难问题。 中央在完善转移支付制度时，应当考虑到转移支付要有一定的规模和力度，才能充分体现其机制的调节功能和引导作用，否则，再、再规范、再合理，其作用也是不大的。至于省以下转移支付，应打破目前省对下体制补助、结算补助。专项补助及其它补助的界限，根据转移支付的资金总量和调控目标，按因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额。调整、缩减各类专款，专款的拨付要尽量作到公平、公正，最终也要纳入转移支付体系中。为切实解决地方财政困难，中央应考虑建立温饱型的地方财政发展战略，以保证各地区，各级政府财政能够同步、正常运转。为确保省级财政充分发挥宏观调控功能，省级可用财力应占全省可用财力的25％左右。 2.改进分税制，促进区域财政经济协调发展。 如前述，现行分税制下中央两税集中度的地区分布并不合理；中央财政新增财力大部分又按既定基数再分配给了地方；增量返还办法也不利于欠发达地区。因此我们建议，在维持分税制基本框架的前提下，应当按地区类型实行有所区别的政策，改变中央两税集中度地区分布不合理的局面，适当调整税收增量返还比例，扩大中央财政直接用于转移支付的财力，切实支持和鼓励特殊地区的发展。关于地区分类，我们建议采用人均GDP、产业结构和税收结构等几项客观性和相关性较强的指标来综合考虑。对近几年来人均GDP低于全国平均值的地区，第一产业偏高第三产业偏低的地区，以及营业税收入低于平均比重且增值税收入高于平均比重的地区，予以适当照顾。具体办法可进一步。 3.加强预算外资金管理，统一财权，是缓解各级财政困难的重要途径和措施。 1993年预算外资金收支范围调整以来，全国地方预算外资金仍在快速增长，相当于地方实现收入的比重由1993年的35％提高到1996年的45％，相当于地方本级收入的比重由70％提高到80％，但其中纳入财政预算管理的仅为8－10％。按理说，1993年以后的预算外资金都是政府资金，应当纳入财政统一管理、分配和使用，但目前却有大量的预算外资金即行政事业性收入脱离财政监督。虽然现在一下子全部统到财政部门不太现实，但在这方面扩大财力的空间无疑还是相当之大的。其中，中央各部门的行政事业性收入虽然在总量上只占预算外资金的15％左右，但这部分资金的管理和运用搞得好的话，将对地方行政事业性收入的管理起到很好的引导、示范作用。我们建议，首先中央政府应下大力气统一财权于财政部；其次用规范化的地方税代替现行的五花入门的行政事业性收费，扩张预算内财力，大力缓解地方财政困难。 4.建立地方税体系。 建立地方税体系，首先要调整、完善国税与地税的划分。现行国税与地税的划分办法，虽然也考虑到了税种自身的特点，但为了达到中央财政收入占五成到六成、地方财政收入占四成到五成的目的，很大程度上是依据收入数量进行倒算帐。这就使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。如营业税绝大部分作为地方税，一方面已在地区同造成受益不同苦乐不均的局面，另一方面有可能导致一些地区将有限的发展资金投向于房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等提供营业税较多的行业或产业，这样，财政体制对产业政策将会产生误导作用。再如固定资产投资方向调节税作为地方税也是不合适的，将来适当的时候应调整为中央税。而目前的企业所得税、城市维护建设税名为地方税，实际上中央分享了相当部分的收入，名不符实。 其次在地方税体系的构建上，省、地、县各级应各有侧重，形成一定的层次性。省级应以增值税和营业税的较大比例分享部分、固定资产调节税等调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种。地县以城市建设税、城镇土地使用税等与市镇建设密切联系的税种，以及房产税、车船使用税、遗产赠与税等财产税类为主体税种。 5.关于地方税主要税种在省以下各级政府间如何划分的具体、初步建议。 基本原则。地方各级政府主体税种的确定，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发，也不能单搞数量匹配。在划分基准上，应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。在政府间财力配置上，省级财政应占较大的比重，以保持一定程度的调控能力。结算办法要简便，以免给实际运行造成障碍。同一辖区内的体制要尽量统一，以免给以后的规范化造成隐患。 关于增值税与营业税。这两个主要税种完全划给哪一级地方政府都有一定的负面效应。划作省级收入，则不利于调动基层培植财源和积极性；划作地县收入，则省级政府的调控能力受，且会造成地区间的苦乐不均。比较现实的选择就是实行比例分成制；既要体现共享，又要体现省级政府的客观调控功能。 关于固定资产投资方向调节税。开征此税旨在贯彻中央政府的产业政策，控制各地重复建设，盲目投资，因而是一种具有很强的宏观调控功能的税种，最起码也应作为省级收入，适当的时候再划为国税。 关于个人所得税。目前从便于征管来说，划为地县收入有一定的道理，但从其调节性强、流动性高等特点来说应由省地县共享收入逐步过渡到省级收入，以实现在较大的范围内居民收入均衡分配、防止避税和流失等目的，也更能体现取之于全体居民用之于全体居民的原则。 关于资源税。因为税源很不均匀，涉及到利益共享、资源的综合开发、再生利用，环境保护等一系列问题，大头应当归省，对税源地予以适当补偿。 关于企业所得税。国有企业所得税按隶属关系划分，不利于解除企业对政府的依附关系，不利于企业制度的建立。随着经济体制特别是国有企业改革的深入，非国有企业及无主管企业将大量出现，如果仍按过去的办法其所得税就无法征收，因而，企业所得税原则上应打破隶属关系，按属地原则从中央至地方分率计征。
