县乡财政：困境与出路(2)
2017-08-24 06:51
导读：二、县乡财政困难的原因分析 （一）体制性因素 1.事权与财权脱节，财政收支失衡。从县乡财政收支情况来看，巨额债务多在近十年间形成，以1994年分税
二、县乡财政困难的原因分析
（一）体制性因素
1.事权与财权脱节，财政收支失衡。从县乡财政收支情况来看，巨额债务多在近十年间形成，以1994年分税制改革为“分水岭”。分税制改革前，县乡财政主要由县级统收统支，基层政府基本上不存在债务。分税制改革的实施使财政收入向上集中。表现在税种划分上，增量大的税种主要集中在中央，地方固定税收大多为零散和收入不稳定的税种，征收难度较大。如增值税的大部分，消费税的全部都归中央，剩余部分又主要集中在省市两级财政。与此同时，“事权下放”使财政支出责任向基层政府转移。虽然我国目前就不同层级政府间的事权责任并没有明确划分，但就财政支出责任来看，地方政府主要负责提供各项社会公共服务。如：、医疗卫生、
社会保障、住房和城市建设等。而我国基层各级政府的收支划分是根据上下层级的政府管理体制进行的。上级政府有权决定其直属下级政府的支出划分。这种体制最直接导致的问题是：各级政府间财力的纵向不平衡。在运作过程中，出现财政收入过度集中于省、地（市）两级，县乡财政收入明显不足的现象。同时，由于没有明确的正式责任分工，地方政府的重复支出也导致提供公共服务的不足和效率的低下。
就财政支出的具体情况来看，1978年中央、地方政府财政支出基本持平。从1995年开始，地方政府的支出份额逐年上升，目前已达到70%以上。其中55%以上的支出来自省级以下的地方政府。特别是在一些重要的社会服务领域，如：教育、医疗卫生、文化、、社会救济和福利等领域，地方政府发挥着重要作用。单就县乡政府的财政支出情况来看，县乡财政占教育总支出的70%以上，占医疗总支出的55-60%.而在大多数国家，教育和医疗卫生支出多由中央政府和省级政府负责。社会保障和福利多由中央政府负责提供。显然，从我国政府间财政支出责任划分来看，主要问题在于公共支出过度依赖于基层财政。
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总之，可以说，基层财政困难是分税制改革的一个负面效应。处于五级财政底层的县乡财政，话语权最少，可支配财力有限，事权和财权脱节，往往成为上级政府转嫁财政危机的一个重要渠道。就是中央财政返还的部分财力也常常被上级财政部分截留。还相当程度地存在“中央请客，地方买单”现象。
2.城乡二元税制的非合理性。长期以来，我国城乡间采用二元税制。表现在税收制度上，就是把农业排除在增值税征收范围之外，这就意味着农业生产者投入到农产品生产加工过程中的外购品支出得不到扣除。今后随着经济发展和进步，用于农业生产的投入会不断提高，农业生产者负担的增值税势必会越来越重。城乡二元税制直接影响了地区工业化的进程，造成农业长期低水平重复，阻碍了县乡的经济发展。另外，长期以来农业税的计税方式不合理。2002年农村税费改革之前，农业税主要是以土地面积和人口来计征。而事实上农村用地情况复杂，出外打工或从事其他产业的农民，土地大多承包给他人租种。由于我国农业的经济效益普遍很低，造成种粮大户和纯农户的负担高，兼业农户负担轻，高收入者获益多，低收入者获益少等不公平现象。同时又容易产生重复征税和漏征现象。与国外不收农业税相比，长期以来中国农民的税赋负担沉重，随着农村税费改革的深入，这些问题有望得到逐步解决。
3.转移支付制度不规范。转移支付制度是各国在解决区域财力平衡等方面的重要手段。我国政府间的转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的。从转移支付的金额来看，2003年为306亿元，绝对数量有限，而且真正转移到县乡级的资金更少。这与县乡政府普遍承担着义务教育、环境保护、社会保障、基础设施、社会治安等多种地方公共产品服务的责任极不相称。其次，在对县乡的转移支付中，配套性转移支付所占比重大，在对县乡财政投入时，同时又要求县乡对等地增加配套资金。为了争取资金和投资，不少县乡被迫借钱搞配套，导致县乡财政赤字不断增大。再次，由于目前我国对政府间转移支付的分配方式及程序还没有成文的规章，因此就无法杜绝不合理现象的发生。
