县乡财政：困境与出路(3)
2017-08-24 06:51
导读：4.机构臃肿，人员冗赘。有统计显示，近年来我国县乡财政供养人数不断增加，从1994年的2251万人增加到2000年的2959人，年均增长率为5%.另据国家统计局对
4.机构臃肿，人员冗赘。有统计显示，近年来我国县乡财政供养人数不断增加，从1994年的2251万人增加到2000年的2959人，年均增长率为5%.另据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般有30～40个，包括农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、
林业站、广播站等等，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府机构派出的干部人数平均为290名，都超出编制定额数倍。
5.公共财政理念淡薄，财政管理不规范。地方基层领导对县乡财政地位、职能、作用等认识不够，致使县乡财政职能不能充分发挥。长期以来，县乡财政领导习惯于要钱、收钱和花钱，财政收支平衡意识不够，很少致力于财源建设和周密的财政预算，不重视合理理财，浪费严重。再加上管理制度不健全、管理不规范、监督不到位，使一些基层财政的预决算流于形式，支出随意性大。乡统筹和乡筹资等类收入大多游离于财政管理之外。
（二）因素
县乡财力不足的最直接经济原因是：缺乏稳定可观的税源。这与我国县乡的地域分布不无关系。我国县乡主要分布在地区，基础产业多以农业为主。而我国的农业自我积累能力低，农产品在市场上的竞争力弱。长期以来农村经济的滞后，直接导致了县乡整体经济水平较低。东部沿海地区对外开放程度高，乡镇较为发达，剩余劳动力容易就地转化，乡镇企业为县乡基层政府提供了比较可靠的税收来源。而在中西部地区，农业在国民总产值中所占的比重较大，而且大部分地区农业基础薄弱，生产方式落后，乡镇企业不发达，精壮农民大多去沿海省份打工，甚至出现了“打工经济”的现象。因此，县乡财政的直接收入来源少，可支配财力有限。而地方财政越困难，就越倾向于向工商业要钱，而工商业得不到发展，反过来又该地区未来的财政收入，形成恶性循环。
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除了体制性、经济性原因外，
政治和社会等因素也不容忽视。例如：作为政绩考核制度的一环，不少地方的县市领导经常要求乡镇完成自上而下的各种达标任务，乡镇为了完成任务，不得不想办法加重农民负担，导致乱摊派滥收费。而且乡镇达标任务又常常被分摊给村干部，一旦村干部不能及时收齐乡镇下达的税费任务，就不得不通过变卖集体资产或高息借贷来上缴税费。再加上会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出不断增多，甚至挤占、挪用财政支农资金。
另外，长期以来的城乡二元结构体制，使农村在、医疗卫生、社会福利、基础设施等方面远远落后于城市，导致
就业和工商业布局等偏好于城市。再加上长期以来财政分配倾斜于城市和，阻碍了农村劳动力转移和城乡经济良性循环，导致地区差距和城乡差距不断扩大，农村经济得不到根本的提高，产业也无法升级。县乡财政长期依赖农业税费的格局也得不到根本改变。
三、县乡财政解困的可行性措施
（一）制度和政策性改革创新
1.统一事权与财权，合理划分财政收支范围。加强预算管理，调动基层干部当家理财的积极性明确划分各级政府的事权是解决县乡财政困难的制度性基础。按照公共财政，全国性的公共服务应由中央政府提供，地方性公共服务应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡镇的分级框架，实行层次化管理。明确各级政府的支出责任，对于共同承担的责任应明确哪级政府负责、供应标准、筹集资金方式及监管程序。对于跨区域的外溢性的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上参与或介入。医疗和教育服务的供应可以仍为地方政府的责任，但中央和省级政府需要至少承担部分筹资责任。从各国的政府权限划分来看，中央和地方各级政府的职责、权限，大多都有明确的规定，而我国在这方面的法律还不健全，有待尽快完善。
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与事权相对应，财权划分要合理。在划分县乡财政收支范围时，既要考虑有利于适度集中财力的需要，又要考虑县乡行使职能的财力需要，调动县乡政府增收节支的积极性。应把适合县乡的税种全部或部分下放给县乡，核定基数，确定比例分成或结算比例，统筹管理。如契税，经营税，牧业税，国有资产经营收益等，凡在县乡属地上征收的收入，可划为县乡固定收入。从长期来看，为了调动地方政府的积极性和缓解地方财政收支矛盾的压力，适当下放地方税的立法权也是必要的。
