如何构建公共财政应急反应机制？(2)
2017-08-30 01:15
导读：近期对策 在近期，可以着手考虑以下几个方面的问题： 1.增强预备费的稳定功能。 预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用
近期对策 在近期，可以着手考虑以下几个方面的问题：
1.增强预备费的稳定功能。 预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的应急手段，只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说，预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下，可能一有风吹草动就需要全面调整预算，这不利于财政运行的稳定，而且由此带来的操作成本也很高。因此，我们建议强化预备费的功能。 一是在《预算法》修改以前，按照规定的上限提取预备费，而不论预算是赤字还是盈余。二是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。在性质上，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似。三是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不于追加其他的预算支出。
2.建立应急预算。 换句话说，就是建立财政的应急计划。其是公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算的编制应建立在深入和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上。应急预算在性质上属于预案，不是在公共危机到来的时候才编制，在形式上也属于滚动预算，每年编制，滚动修改。平时所说的滚动预算主要侧重于支出项目的连续性和年度之间的衔接。而应急预算偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。其实，两者可以结合起来，按照两种情形（平常状态和危机状态）来编制预算即可。也就是两手准备、两套方案，出现不同的情况，执行不同的计划。因此，也可以说，建立应急预算是滚动预算的进一步完善。
3. 实施程序化管理。 这分为两个层次：一是指目标——决策——执行（动员）——反馈——修正目标。这是财政运行在空间上的程序化管理。在任何一个时间段内，财政运行都应处于这样一个不断循环的程序化状态。在危机状态下（特定时间段）不过是加入了一些新的要求和内容，这个循环的程序不会改变。对财政整体来说是如此，对财政的某一个局部或某一个方面来说也应是如此。二是指预备（平常）——危机——结束（平常）。这是财政运行在时间上的程序化管理。在任何一个空间范围内，财政运行都是处于这样一个不断循环的程序化状态。这是一个客观存在的程序化状态，只是我们平时可能没有意识到这一点，因而财政管理没有遵循这种循环程序。在财政上建立第二层次的程序化管理，则意味着财政观念的一种变化，也是财政运作方式的一种变化。对于我们平时理解的财政运行的所谓“正常状态”，在时间上的程序化管理中，则只是一个“预备阶段”而已，不是永恒的，而“危机阶段”也不再是偶然的，而是必然的或必经的一个阶段。因此，所谓的财政正常状态，应该是包含危机状态的一个循环或周期。按照这种认识，财政管理就要转变为财政的周期管理或者时间上的程序化管理。稍微具体一点说，财政在时间上的程序化管理包括如下内容：
（1）预备阶段（平常状态） 之所以把财政运行的平常状态视为危机状态的预备阶段，旨在推迟危机状态的到来，或使危机状态变得平缓，从而延长平常状态。因此，在这一个阶段的任务是探测中的公共风险和对财政构成突发性支出的压力（亦即财政风险），及时化解公共风险，防止风险累积而转化为公共危机。从这个角度来看，监测、分析公共风险和财政风险是公共财政管理的日常工作内容。
（2）启动阶段（危机状态） 财政一旦面临公共危机，也就意味着财政运行进入危机状态。此时，公共财政应及时启动应急反应机制。此阶段的任务是选择合适的财政应急工具及时地化解危机，尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构（如利害相关者的多寡、单一性或复合性等）、可控性（如避免升级的可能性）等因素，将财政应急工具进行排队，选择最合适的财政应急工具进行干预。
