中国财政分权体制的问题和原因探析(2)
2017-09-01 01:15
导读：二、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足 ，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方
二、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足 ，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。全国乡镇财政负担保守估计也在2000亿到2200亿左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。在这样的财政状况下，地方财政已经成为了事实上的吃饭财政。 县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对
科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。2003年在非典型肺炎危机中，公共医疗卫生体系所暴露出来的种种漏洞就是对现有的财政体制的一个严重警告。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。 在财政分权体制下，县乡政府没有开征税费的权力，也缺少在预算上与上级政府讨价还价的能力，又明确规定不允许发行地方公债融资，县乡财政在面临困难时除了寄希望于中央与上级政府的转移支付之外，没有别的出路。但是，目前的转移支付根本无法满足地方财政缺口的需要。因此，希望地方政府尤其是县乡政府提供充分的公共服务和不断改善基础设施无异于痴人说梦。由于财政困难，县乡政府在提供公共服务和建设基础设施问题上，只有两种选择：要么干脆不提供法规和政策规定的公共服务；要么将支出负担转嫁给辖区内的居民。更糟糕的事，这两种后果往往同时出现。由于不能从正式渠道筹集充足的资金来满足财政需要，同时又拥有较大的行政自主权，乱收费、乱集资、乱罚款等中央三令五申明令禁止的行为在地方上屡禁不止也就在所难免了。县乡财政困难已经引起社会经济、等许多方面的问题，受到各方面的高度关注。
三、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高 2002年广东财政收入为1201.6亿，上海708.9亿；湖南231.1亿，陕西150.2亿，差距悬殊。这就需要中央根据战略安排，加大对中西部地区的支持，转移支付作为再分配的重要手段对平衡地区差距可以起到巨大的作用。中国现行的政府间转移支付包括税收返还、原体制定额补助、过渡期转移支付、专款补助、年终结算补助、灾害临时补助（包括农业税因灾减免补助）六种形式，此外还有市场经济国家所没有或罕见的自下而上转移支付形式———原体制上解。1994年分税制改革的一个重要特点是，分税制本应作为财政包干的完全替代品，但是改革并不彻底，改革后仍然保留了财政包干下的绝大部分转移支付项目，增加了两项新———税收返还和过渡期均等化支付。按照1994年方案的设计思路，中央从财力增量中拿大头之后，可以并应当逐步加大自上而下转移支付的力度，将财力支持的重心向各个欠发达省区倾斜，达到缓解他们的财力并合理调节区域差异的目的。从实际情况来看，并没有实现最初的设想。 改革开放以后，沿海地区充分利用政策优势和地域优势先发展起来，经济实力迅速壮大，在财政包干体制下，财政实力也明显增强，拥有更强的与中央政府讨价还价的能力与资本。事实上，1994年分税制改革由于损害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是经济发达地区的抵制。根据中央和地方谈判的结果，分税制以后，实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。以1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%.这样的方案更多的体现了经济发达地区的意志，经济相对落后的省份受到更多的损害。由于税收返还按照收入来源地原则，这就不可避免地产生与生俱来的不均衡效应，而不是上的转移支付所应带来的均衡效应。 为了抵消贫困省份的不满，消除按照来源地返还税收的不均衡，1995年中央推出了“过渡期政府间转移支付试验计划”，作为走向公平化的再分配体制的第一步，以帮助贫困地区。但是，该项计划资金不足，结果每省仅仅得到其财政需求缺口中很小一部分资金。而且直到2001年，该项计划始终没有明确纳入财政预算，资金来源于支付数额缺乏制度保证，该项资金缺口仍然巨大。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%，到2001年也仅占整个转移支付总额的2.29%.同时，分配办法的合理性和性还有待进一步提高。 转移支付中的另一个重要科目是专项转移支付，近几年增长迅速。中央加强了对公共医疗卫生体系建设的投入、国有下岗和失业人员补助、西部大开发和东北振兴的财政支持，转向转移支付更加符合国家的战略安排和优先支出事项。但是，专项转移支付对缩小地区间财政不平衡的作用目前看来仍不明显。原因在于，的改革是一种增量改革，摸着石头过河，许多的改革措施都是为了应付紧急情况而出台的，而不是按照国家的中长期计划来安排的。专项转移支付在不少情况下就成为这些改革措施的财政支持和资金保证。如1999年为实现国有企业三年脱困目标，中央拨款63亿元用于国有企业下岗和失业职工的补偿。这样，专项转移支付也就不符合其自身所应有的公平化和透明化要求，其资金投向也就难以保证必然满足贫困省份的需要。从实际情况来看，虽然专项转移支付大部分投向了发展水平相对较低的地区，但是专项转移支付资金往往要求地方政府提供相应的配套资金，这对原本就不宽裕的地方财政造成不小的压力，分配办法的合理性和科学性也有待进一步提高。因此，专项转移支付并不能缩小地方财政差距。 各省之间的横向不平衡如此，省内不平衡同样严重。正如中央与省之间的财权与事权划分一样，分税制下允许地方政府各自划分其辖区内的财政关系。因此，同样的集权趋势也发生在地方政府，省级政府的收入比重上升，而县乡两级的收入比重下降。从总体上来看，包括税收返还在内的转移支付的资金量和水平并不低，现有的中央财政能力恐怕也难以承受更高水平的转移支付比例，重要的是要改变转移支付方式，提高项目支持的效率。
