中国财政分权体制的问题和原因探析(3)
2017-09-01 01:15
导读：四、政府层级过多，基层政府缺乏充裕的财源 实行分税制财政管理体制，就要求在政府间分配财政资金，合理划分税收。从国际上的成功经验来看，三级
四、政府层级过多，基层政府缺乏充裕的财源 实行分税制财政管理体制，就要求在政府间分配财政资金，合理划分税收。从国际上的成功经验来看，三级政府体制是比较好的，容易在各级政府之间划分主要税种，保证各级政府都能获得较为充足的财源。我国独有的五级半政府结构对于建立统一的财政体制带来了极大的难度。我国实行五级半政府管理结构层次：第一级是中央政府；第二级是31个省、自治区和直辖市（不包括香港、澳门和地区）；第三级是331个地级行政单位；第四级是2861个县级行政单位；第五级是44741个乡镇级行政单位。从20世纪80年代以来，又专门设置了16个计划单列市，相当于副省级单位。因此，中国实行的是世界上独有的五级半政府层次。与世界上任何一个大国相比，这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系。 具体来说，就是要在五级半政府之间划分财政收入，分配28种税，确定财政支出结构，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。从现实出发，只能退而求其次，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和发展关系密切，以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，1994年分税制财政体制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税。这样，稳定而且数额大的税种绝大部分共享，在过渡状态下这是一种策略性选择，但从长期来看，不利于分税制财政体制基本框架的稳定。近年来，地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多、地方政府缺乏主体税种所导致的。
五、行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自主权 从财政分权角度来看，财政分权和政府行政垂直集权之间隐藏着尖锐的矛盾，并成为财政分权前进的障碍。财政分权要求地方政府必须拥有充分的预算自主权、收入自主权，地方政府受到本辖区选民的监督。这是取得财政分权效率的必备条件。高度集中的行政垂直集权就成为了财政分权取得全面成功的障碍。一直以来，中国政府行政的垂直集权非常明显，地方主要领导由上级政府任命，下级官员直接对领导负责。由此，下级政府和官员一般“只唯上不唯下”，只重视上级政府的行政命令而忽视本地人民的民意。如果没有制约，财政分权就会因为行政集权而产生强烈的负面作用，其主要表现是事权的层层下放和财权的层层上收。 从世界范围来看，几乎所有实行财政分权的国家都赋予地方政府至少一种主要税收的自主权，或者让地方政府在一个范围内选择本地所适应的税率。在行政集权体制下，地方政府没有税收立法权，也不能掌握地方税的税基、税源、税率。地方政府也没有发行公债的权利，为满足融资需求只好用政府担保或抵押贷款的形式来获得大量的隐性贷款。收入方面如此，支出方面同样如此，地方财政部门并不能决定财政支出标准，而是往往要按照上级政府的行政命令或者法规的规定支出。从地方财政支出的主要项目———工资支付来看，中央机构编制委员会和人事部门共同决定定岗编制，确定公务员数量和职位设置，中央再统一制定全国统一的公务员工资标准，近几年更是不断提高。地方政府缺乏人员编制的决定权和独立性，也不能决定本地公务员的工资水平，这就给经济水平和财政收入水平相对落后的地区造成了极大的压力，而且地方政府根本没有可以应对的解决办法。我国已经进行了好几轮机构精简改革，但是从历次改革的结果来看，难以跳出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈。一个非常重要的原因在于，地方政府从根本上缺乏精简人员的积极性，因为精简人员就意味着放弃这笔预算拨款。事实上，从各地
就业情况来看，行政事业人员增长速度相当快。人事政策与预算事项之间完全脱节是地方财政成为吃饭财政的一个重要原因。
