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我国非税收入体制的现状及改革设想(2)

2017-09-06 01:43
　　从以上对非税收入的结构分析可知，后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。
　　
　　2、非税收入规模。建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费。1953年预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入(213.24亿元)的4.2％左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为347.11亿元，相当于当年预算内收入(1132.26亿元)的30.6％。在体制转轨和财政分权改革过程中，我国预算外资金迅速膨胀，正成为与预算收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3854.92亿元，相当于当年预算内收入的97.7％；1993年调整计算口径后，预算外资金已经收缩到1432.54亿元，相当于预算内收入的32，9％，但增长仍较迅速，到1996年预算外资金决算数为3893.34亿元，相当于当年预算收入的52.6％。
　　随着我国经济的持续快速增长，到2005年财政收入达31649.29亿元，同时，政府非税收入增长也很快，2005年全国政府非税收入规模为8414.91亿元，相当于同期预算内财政收入的26.6％，如再包括制度外收入，则比重会更高。
　　长期以来非税收入占财政性资金的比重。数据显示，改革开放以来，我国政府非税收入由1978年的960.09亿元增长到2005年的8414.91亿元，增长了8.76倍。即使不包括制度外收入，我国非税收入占财政性资金的比重也均在20％以上，1985年的比重为42％，1990年达到了50％，2000年达26.9％，2005年为22.6％，这样的比重较之发达国家明显偏高。在西方发达国家，非税收入只是财政收入的补充形式，政府履行职能所需的资金大多来自税收。根据有关资料显示，大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比重都在10％以下，占州或省级财政收入约20％左右。而我国中央非税收入和地方非税收入约占本级财政收入的15％和45％；在一些经济落后地区，非税收入甚至超过税收收入，对税收产生挤出效应，大大削弱了税收的筹集资金能力。因此，我国政府非税收入总体规模偏大。
　　
　　3、我国现行非税收入的管理模式。目前我国对非税收入采取多渠道、多部门管理的模式，根据政府非税收入的不同内容，其管理模式可分为以下三种：一是统一上缴国库、纳入政府预算的管理模式。纳入预算内管理的政府非税收入主要包括部分政府性基金、各种专项收入，如教育费附加收入、公产收入、罚没收入和部分行政性收费收入等。这些非税收入作为预算内资金的一部分，与税收收入一样用于安排各项财政支出，因而在管理上比较规范。二是上交财政专户，纳入部门预算统筹安排的预算外管理模式。列入预算外管理的非税收入主要包括行政事业性收费和附加收人、主管部门集中的管理费、乡自筹和乡统筹资金、各种手续费收入、非经营性国有资产有偿使用收入和其他未纳入预算管理的预算外收入等。通过预算外管理的收费和基金项目，实行“收支两条线”管理。三是制度外管理模式。该管理模式是指既不在预算之内，也不在预算之外，只是按照预算外资金的管理方式实行财政专户存储，收支两条线管理。实行此种管理模式的非税收入主要包括政府各职能部门管理的社会保障基金、城市住房基金、彩票公益金以及游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派。
　　显然，第一种管理模式下的非税收人已经被纳入财政的统筹之列。第二种模式下的非税收入名义上已经实现了“收支两条线”，但在资金拨付方面，依然实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位；也就是说，进入财政专户的非税收入的支配权仍然在征收单位，预算和收入依然是挂钩的。至于第三种模式下的资金主要还是停留在各级地方政府及职能主管部门征收、使用和管理，游离于财政的监督管理之外，是一种极不规范的管理模式，是造成财政资金管理混乱的主要根源。

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　　二、当前非税收入管理中存在的主要问题