中国公共财政建设指标体系：定位、思路及框架(3)
2017-09-14 01:00
导读：所以，中国自身的国情加市场经济下财政税收制度及其运行的一般特征，既是我们可以依循的有关中国公共财政建设的基本线索，也是我们构建中国公共财
所以，中国自身的国情加市场经济下财政税收制度及其运行的一般特征，既是我们可以依循的有关中国公共财政建设的基本线索，也是我们构建中国公共财政建设指标体系的基本着眼点。
第二，如何归结或提炼公共财政的本质特征?
在中国，围绕公共财政问题而展开的讨论，至少可以追溯至20世纪80年代初期。尽管时间并不算短，氛围也颇为热烈，但迄今为止，人们在公共财政意义的理解和解释上仍处于五花八门状态。望字、望文生义者有之，停留于表面现象、做狭隘理解者也有之。理论层面上的探讨、纷争甚至论战，当然是必要的，也应长期进行下去。实践层面上的推进，却不能因理论上的莫衷一是而裹足不前。中国公共财政建设指标体系的构建，显然要从归结或提炼公共财政的本质特征做起。因此，课题组绕不开、躲不过的一个命题是，公共财政的本质特征究竟是什么?
以求同存异的立场看待有关公共财政问题的既有研究成果，可以发现一个共同之处：人们大都认可或倾向于以“公共性”－－即满足社会公共需要－－来解释公共财政的本质特征。关于既有的中国公共财政建设实践的考察，支持了这一判断。
其实，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，我们就在致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换。只不过，在归结非公共性的“非”字上，曾有过一段颇具戏剧性的经历。
最初的时候，包括笔者在内的不少人把非公共性的“非”字当做生产建设支出，从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而，人们很快注意到，财政以公共事业领域为主要投向并相应减少生产建设支出，固然符合市场化的改革方向，但减少不等于退出。需要减少的，只能限于投向竞争性领域的支出那一块。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列，又肯定不排斥公共性。故而，调整财政支出结构，绝不是公共财政建设的实质所在。
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也曾有人从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义，从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政模式。然而，由此出发，且不说前市场经济几千年的人类社会历史长河中，并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出，甚至包括军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目，即使是在我国计划经济年代以生产建设支出为主导的财政支出格局中，包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目，本身就是典型的公共性质支出。因而，把市场经济财政等同于公共财政，而将非市场经济财政一概归之于非公共财政，不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局，不能说明计划经济体制下的公共性支出项目。而且，也难以厘清作为整个社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式。
但是，公共财政毕竟是立足于中国的现实国情而举起的一面标识改革方向的旗帜。一旦脱离支出结构调整和经济体制差异的局限而聚焦于中国特定的体制转轨背景，人们就会发现，表现在传统财政运行格局上的“非公共性”特征，其根本的制度源泉，就在于城乡分治和不同所有制分治。 注意到颇具中国特色所谓“二元”经济社会制度的经历，便可将传统财政运行格局的“非公共性”特征作如下概括：财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向于国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。循着这条线索，由计划经济体制转向市场经济，20多年来发生在财政运行格局上的基本变化，便可作如下归结：来源于国有部门的缴款大幅度减少了，来源于其他经济成分的缴款份额迅速上升了；专门投向于国有部门的支出份额大幅度减少了，可覆盖多种经济成分利益的支出迅速增多了；旨在限制非国有部门发展、扶持国有部门发展的政策安排迅速减少了，着眼于支持多种经济成分的政策安排相应增加了。与之相适应，财政收支运作的立足点，由主要着眼于满足国有部门的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；财政收支效益的覆盖面，由基本限于城市中的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民。
