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政府采购制度定位的再认识

2017-09-14 03:14 一、财政角度：提高支出绩效、构建公共财政框架　　改革开放以来，尤其是1994年我国初步建立了分税制的财政体制，财政政策的运行已逐步开始适应市场需要，迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制的改革是一项系统工程，过去改革重点主要放在“收入”管理上，相比之下，“支出”管理改革还很滞后。因此，作为财政支出管理改革的重要，政府采购制度就显得迫切。　　1.适当节约财政资金　　市场经济比较发达的国家的实践表明，政府采购的确可以提高资金节约率。通常采购支出占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右，节资率约为10%，按照这个比例，我国GDP约为9万亿元，如果全面推行政府采购制度，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元。其中，预算资金节约25.7亿元，节约率为11.6%.那么，为什么要提出节资率的“适当性”呢？随着预算管理的改进，国库集中收付制度的推行，预算编制准确程度将逐步提高，对财政资金的监控力度将进一步加大，再加上政府肩负着规范市场秩序同时还要保证采购物品的质量，可以预见，采购资金节约率将会有所降低，这不仅是正常的，而且恰恰是政府采购制度成熟的表现。　　2.提高支出效益　　这主要可以通过三条途径来实现：第一，采购原则上，引入竞争机制和信息披露制度。采购机关在规定的媒体上公开发布各类采购信息，让所有合格的供应商及时获取政府采购信息，并有机会参与政府采购市场的竞争，扩大了采购的可选择面，就可以在更大的范围内挑选性价比最高的产品。第二，采购方法上，改进工作水平。首先，施行以招标采购为主，对定点采购、网上竞价采购进行探索的采购方式。特别是在评标的过程中，要遵循公平、公正、、择优的原则，保证评标的保密性，避免外在因素的干扰。其次，采购机关可以灵活运用各种谈判技巧，充分利用政府采购的规模优势以及采购活动的连续性，获取满意的价格和售后服务。第三，采购评价上，完善供应商的市场准入机制。对他们的履约情况进行评估，以降低采购风险。　　3.推动我国公共财政制度的确立　　政府采购制度既是建立我国公共财政框架的题中应有之义，反过来由于其本身要求比较完善的财政体系作保障，又加速了公共财政其他环节的改革。　　其一，改革预算编制方法。在预算的主体方面，要建立“部门预算”，建立预算项目库、改革预算科目、对预算编制进行分类；在预算的编制方法方面，要施行“零基预算”，每年经过认真核查，根据事业和财力情况落实采购计划，合理安排采购资金。　　其二，建立国库集中支付制度。实行政府采购后，支出性购买由政府采购管理机构根据预算机构批复的采购预算，经过检查、，将其中易于跨部门采购的商品编成采购目录下达给集中采购机关，主要指采购中心；不易于集中采购的品目下达给包括行政、事业团体的采购机关，再将验收结算书、接受履行报告、质量验收报告以及其他附件交由采购管理机关。然后将预算通知集中支付中心，支付中心直接支付给供应商，完成采购的全过程。　　其三，改革管理体制。实行政府采购后，直接按批准的预算和采购合同的履约情况向供货商拨付采购资金，支出决算也不需层层上报，这就需要财政总预算会计账户作相应的调整，开设一个专门账户，用于核算各部门经核准进行政府采购的支出预算。　　其四，完善财政监督。实行政府采购后，财政监督由价值形态向实物形态延伸。要求把监督贯穿于采购的整个过程，建立包括财政、审计、计划、物价部门参与的综合的全方位的监督调控体系，完善和丰富监督手段。　　二、政府角度：明确政府定位、强化宏观调控　　政府采购制度是财政政策（具体地说是财政支出政策）的重要组成部分。政府采购能否科学有效地进行，不仅采购成本，还直接影响到政府各项方针、政策的落实情况。政府采购的数量、品种和频率，直接影响着财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政策取向。政府采购是一种政府行为，因此，政府在政府采购的过程中具有一定的主动性。政府可以通过调整采购总量来实现对经济的总量调控；可以通过选择采购对象对国民经济各产业进行调控；也可以通过对采购地区以实现支持某些特殊地区发展的目的。但是，若想使这些调控目标真正有效地实现，政府采购就必须具备一定的前提条件：让市场起基础性资源配置的作用。实际上，政府采购制度是把政府的支出行为推向了市场，政府必须遵循市场经济的“游戏”规则，而不能过分干预市场。因此，政府采购制度的实施还有助于政府与市场关系的准确定位。　　1.摆正政府与市场的关系　　政府与市场关系的准确定位是建立社会主义市场经济体制的关键。长期以来，我们一直忽视了这一点，经济体制改革总是以国有改革为中心，所有改革都围绕着国企转。事实表明，企图绕开政府与市场的关系推进改革是行不通的。而以改革和规范政府资金使用方式为宗旨的政府采购制度，则一改围绕国企“放权让利”的传统改革思路，改革从公共部门内部的放权与收权的循环转变到政府的“自我革命”上来。购买性支出不再由各政府部门说了算，而是交由市场来选择，即原来由政府掌握的一部分权力归还给了市场。与此相适应，政府的职权范围必须重新进行调整，即政府分权应严格限定在与市场经济相适应的范围之内，以充分体现市场经济体制下“市场优先”的原则。由此可见，政府采购制度从公共支出入手，为合理界定政府与市场的关系迈出了实质性的一步。凡是市场能干的，先让市场去干，只有市场不能干或干不好的，才由政府去补充，即政府的作用范围应严格地限定在市场失灵的领域内。在这里，市场实际上是一种基准，而不是相反。　　2.实现社会总供需的平衡　　政府宏观调控的重要目标之一就是实现社会总供给和社会总需求的平衡。我们知道，社会总需求（D）＝消费性需求（C）＋投资性需求（I）＋政府购买（G），政府的购买性支出即政府采购，它是社会总需求的重要组成部分。通过调整政府采购的总量可以调整社会总需求，进而促进全社会总供给和总需求的平衡。当社会总供给大于社会总需求时，应实施扩张性财政政策，政策工具的运用主要是减税和扩大政府支出。体现在支出上，便是在经济周期的萧条阶段，经济增长速度下降时，政府可以扩大支出，包括增加公共工程支出、政府购买性支出和政府转移性支出等，以增加居民的消费和促进企业扩大投资，提高社会总需求水平。反之，如需对增长过快的经济进行降温，政府则可以通过紧缩性财政政策缩减其支出规模。政府的购买性支出政策作为一项相机抉择的财政措施之一，具有收效大、时滞短的特点，政府购买性支出发生任何较大的变化，由于其乘数作用，都会引起社会的生产和分配在总量和结构方面产生相当大的反应，从而起到调控宏观经济总量平衡的作用。　　3.产业和产品结构的调整　　政府是国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率的改变，不仅能够对社会的总供需施加一定的影响，而且还能够影响国民经济的产业结构和产品结构。国际经验表明，经济发展的不同阶段需要有不同的产业结构与之相适应。所以当国民经济各产业的比例阻碍了经济发展的时候，就需要政府有所作为，采取某些措施鼓励或限制某些产业的发展。对需要鼓励的产业，可以采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度；而对一些需限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构也是一样，可以通过对一些产品的购买与否、调整购买量的大小及提前或推迟政府采购的时间来达到鼓励或限制这些产品生产的目的。　　但需要注意的是，政府采购本身是一种制度安排，它把政府置身于市场中。政府的运作必须遵守市场的游戏规则，即政府也应是一个“理性的人”，在进行购买时应以“物美价廉”作为交易准则。所以，即使政府为了促进某种产业的发展或鼓励某些产品的生产，也还是要按照严格的标准来选择供应商，而不是随意购买。　　4.平衡地区间经济的发展　　地区间经济发展的不平衡是各国经济中普遍存在的，尤其是对我国这样一个地域广阔、民族众多的国家来说。地区间经济发展的不平衡不但影响整个国民经济的发展，而且还易引发社会动荡不安，因此，各国在经济发展的过程中都非常重视正确处理这一问题。政府采购制度的推行则可以有效地缓解这一矛盾。　　5.实现对民族产业的保护　　当今世界是一个开放的世界，各国发展都不可能置身于国际经济之外。但与此同时，各国又都有其特色的民族产业，这些民族产业的发展需要政府给予一定的扶持。如果完全实行贸易自由化，民族产业必然会受到冲击。而政府采购则是世界各国保护国内产业的有效手段。　　在市场经济条件下，政府与企业的连接点应该在市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。政府采购制度在引人竞争机制的同时，实行“国货优先”的原则，可以有效保护民族产业。政府通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，来保护民族产业，支持国有企业，从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场上的竞争力，从而起到培植财源、壮大国家经济实力的作用。　　应该强调的是，我们保护民族产业，并不是保护落后。“保护”是有前提的，民族产业自身应不断寻求发展之道，在“保护”中发展，而不是停滞不前。实践表明，只有在民族产业自身力量壮大的基础上，“保护”才是有效的。特别是我国加入世贸组织后，民族产业更应该不断积蓄力量，努力争取在离开政府这把“保护伞”时也能立于不败之地。　　此外，通过政府采购还可以间接地实现政府的一些其他政策意图，如减少失业、吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者的利益等等。因此从政府的角度看，政府采购不失为一种多功能的财政政策工具。