构建财政支出绩效评价体系(2)
2017-09-15 01:11
导读：三、我国财政支出绩效评价体系方法的确定 上述几种方法，各有利弊。根据一致性的原则，在建立一个国家的财政支出绩效评价体系时，只能选择一种主
三、我国财政支出绩效评价体系方法的确定 上述几种方法，各有利弊。根据一致性的原则，在建立一个国家的财政支出绩效评价体系时，只能选择一种主要的方法。这种方法，可能是某个国家已经成熟的经验，也可能是对几种方法的重新集成。如果几种方法同时使用，就很可能在制度设计上出现漏洞。因此，必须在分析上述方法的同时，结合我国国情，提出建立我国财政支出绩效评价体系的基本方法。 本文认为，上述各种方法，都是建立在发达市场经济体制的基础之上的。我国作为一个市场经济体制刚刚建立起来的国家，全部照搬，显然是不符合我国国情的。建立我国财政支出绩效评价体系，必须考虑我国的国情。与已经建立财政支出绩效评价体系的西方市场经济国家相比，我们主要存在着如下三大差距： 1、我国作为正处于社会主义初级阶段的一个发展家，整个国家的基本政治制度、基本经济制度、基本财政制度，都与这些国家（以及这些国家所形成的财政支出绩效评价方法）存在着差异。 2、我国以儒家文化为底蕴、以马克思主义为基础的文化背景，都将使我国在绩效的理解、绩效程度的确定、绩效评价程序的设计等方面，与西方市场经济国家出现差距。 3、西方市场经济国家，基本上建立了以计算机为基础的知识经济体系，在货币流通、信用考核乃至信息共享等方面，都取得了较好的成绩，为绩效评价体系打下了充实的基础。而我国，首先，知识经济刚刚起步，全国的信息系统还没有建立，特别是财政部门的“金财”工程在2003年才进行正式建设阶段。由于缺乏数据共享体系，我国财政系统要准确把握社会经济的发展情况，准确把握政府提供的公共产品、公共服务的数量和质量，难度极大。其次，实施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出，这需要一套合理的核算制度，政府会计核算方法与实施绩效评价所必需的方法还有一定的差距。最后，我国财政干部的知识结构，还缺乏利用计量办法对财政工作进行定量管理的知识体系。这些都制约着我国财政支出绩效评价体系的设计。 因此，为了适应我国国情，本文认为，要建立我国的财政支出绩效评价体系，就必须在充分借鉴别国经验的基础上，形成自己特色的方法。
四、我国的财政支出绩效评价体系 经过系统分析，本文拟从如下几个方法来建立我国的财政支出绩效评价体系。 （一）明确财政支出绩效评价的内容 基于我国的现实条件以及改革发展目标的需要，适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善，我国财政支出绩效评价主要应从两方面进行： 1、一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效 设计一般预算支出的绩效评价体系的基本出发点是政府职能，根据国家战略规划，确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标，制定恰当、详细的衡量标准以检查各机构的工作进展情况和目标完成情况。 从我国现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，对政府各机构的预算支出的绩效评价范围主要应该包括以下几个方面： ——政务信息管理； ——资源配置绩效管理； ——公务员业绩管理； ——财务质量管理。 这四个内容基本上涵盖了政府机构运作效率的方方面面。通过评价，可以获得政府各机构、各部门财政资金使用效果的相关信息，加强政府责任制，并有效激励各机构完善其内部管理、根据评价结果迅速识别问题和解决问题。 2、项目支出预算的绩效评价，即对各个具体项目的支出绩效进行评价 除了一般的政府机器运行经费外，政府一般都通过具体项目的执行，来实现其职能。通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法，并对同一领域的其他相似项目进行比较，清理交叉、重复的项目，重新有效分配资金。 根据我国政府项目的特点，项目支出的绩效评价体系应包括： ——逻辑标准； ——管理标准； ——成果标准。 通过对上述三大标准的评价，来衡量项目支出的目的设计合理性、项目管理以及项目绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率和效果。 （二）确定财政支出绩效指标及标准 具体设计应根据目标的不同而不同，并遵循如下原则： 1、相关性原则。是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际； 2、性原则。是指指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息； 3、可比性原则。是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较； 4、重要性原则。是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。 绩效衡量指标体系一般都要综合运用上述四种指标，可以避免单纯追求成果而忽视效率或单纯追求效率而不顾成果的现象。 从某种意义上讲，财政支出绩效评价体系，评价的是政府职能的实现程度，而体现政府职能实现程度的相关指标，大部分都是来源于政府部门，这就不可避免地出现指标的扭曲行为。为了防止这种信息的扭曲，就有必要在指标的设计时，考虑各种指标的相关性，使整个指标体系内，形成一种内部制约的关系，从制度上杜绝数据造假。一个典型的例子就是，城市用电量与GDP有着正相关的关系，如果把这二个指标摆在一个评价指标体系之内，就很难造假。 但由于财政支出是以效益为主的，而社会效益的量化，一直是财政核算中长期解决不了的技术性难题，如：在各项指标与绩效目标的具体相关系数，判断某项投入或产出对最终成果的贡献率等，我国都缺乏这方面的经验。加之制度基础的不完善，可能导致指标的滥用，带来与指标设计初衷相反的效果。所以在进行评价时，还需要尽量克服这一难题。 第一，对不同指标设定不同的权数，权数应该是相对固定不变的，由于项目的特殊性问题，可以根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出项目的关键因素，但是调整应该在评价前进行，以免造成被评价单位操纵权数、提高评价分数的结果。 第二，定量和定性分析相结合，由于成果方面的量化指标较不易取得，单纯依靠数量指标不能反映支出绩效的真实情况，而且可能对工作产生误导，所以在定量分析的同时应根据特殊情况进行一定的主观评价，或通过调查反馈等方式尽量获得客观公正的评价结果。 第三，合理确定绩效评价的标准，对于可以量化的指标都应该有一个标准值，标准值不是一个简单的数字，有其特定的经济意义，标准值可以根据数据、国家有关部门颁布的行业标准和国内外实践中公认的标准来进行测定，当前在没有一个固定标准值的情况下，可以通过横向比较（同行业比较）、纵向比较（与以前年度比较）、与预期目标比较来确定支出绩效。 （三）确定评价主体 本文认为，为了确保评价结果的客观、公正，财政支出绩效评价体系的主体应由三部分组成： 1、负责绩效评价的政府机关 我国财政部是负责政府公共支出的综合部门，主要职责应该是建立绩效评价制度、制定和发布相关政策、实施指南和技术规范等，组织评价，综合利用评价信息改进预算管理、提高决策能力。 2、具有专业判断能力的专家组 由来自于高等院校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组，主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行分析。 3、社会公众 社会公众则是对政府机构的服务质量、服务效果进行评价，财政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取决于能否充分反映社会公众的需要，支出绩效的评价过程中应该通过调查获得公众的满意度信息，检查支出的实际效果是否符合公众需要。 （四）配套的改革措施 财政支出绩效评价体系，是整个财政改革的重要组成部分。如果由它“单兵作战”，独自推开，是很难取得预期效果的。因此，什么时候出台财政支出绩效评价体系，出台时与哪些财政配套政策相协调，财政改革与政府职能规范化呈怎样的关系，在该方案出台前，需要对财政专业人员进行怎样的培养，等等，都是在建设财政支出绩效评价体系中所必须考虑的。
