中国积极财政政策的回顾与评价(3)
2017-09-16 03:52
导读：（三）政策措施的特点 通过上述的简要回顾，我们比较清楚地看到1998年以来实施的积极财政政策，其措施具有一些鲜明特点。首先，在预算政策上，采取
（三）政策措施的特点 通过上述的简要回顾，我们比较清楚地看到1998年以来实施的积极财政政策，其措施具有一些鲜明特点。首先，在预算政策上，采取的是财政赤字政策，以赤字支出增加社会总需求。其次，在赤字支出的资金来源上，主要以增发国债为主，每年增发国债都在1500亿元左右。再次，在支出政策和税收政策上，随着经济形势的变化和决策层认识的深化，具体措施在不断调整。对于这几年的支出政策措施和税收政策措施表现出来的一些特点，我们作了如下归纳。 1.支出政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在支出政策的措施上主要表现出以下三个特点 第一，以增发长期建设国债作为筹措资金的主要渠道。从1998年到2002年，中央财政在5年内累计增发6100亿元长期建设国债和500亿元支持西部开发的特种国债，共计6600亿元。 第二，以增加基础设施投资为主。1998——2002年间，增发长期建设国债筹措上来的资金主要用在了基础设施建设上。其中，用于农林水和生态建设方面1435.8亿元，用于交通设施建设方面1140亿元，用于城市基础设施建设方面955亿元，用于农村电网改造方面520.72亿元，用于技术进步和产业升级方面398.9亿元，用于环保基础设施建设方面160亿元，用于教育基础设施方面119.5亿元。 第三，以提高中低居民收入水平和社会保障水平为辅。首先是大幅度提高行政事业单位职工工资水平。从1999年起，不仅连续3次提高机关事业单位职工基本工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，建立了边远地区津贴制度。到2002年底，机关事业单位职工月人均基本工资水平，比1998年翻了一番。其次是增加社会保障支出。社会保障支出经过几年的连续增加，到2002年，全国财政用于社会保障的支出，是1997年的9.5倍，是1998年的6.2倍，年均增长56.9％。 2.税收政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在税收政策的措施上主要表现出以下三个特点 第一，税收优惠为主。在积极财政政策的实施过程中，我国没有采取总量减税的措施，而是采取人们所谓的“结构性减税”措施，其实主要就是针对特定纳税人或特定活动给予税收优惠。 第二，税收优惠的重点在有序扩大。从最初（1998年）以刺激出口、吸引外资为重点，扩展到鼓励投资，促进技术进步，再扩大到支持西部地区产业，最后又扩大到扶持高薪技术产业的发展。 第三，取消大量收费。在以税收优惠为主的同时，进行税费改革，特别是相继取消了大量的不合法、不合理的收费。 总之，积极财政政策的具体实施措施可以概括为以下三方面：第一，以增加财政支出为主，没有实施全面减税措施。第二，在增加财政支出的同时，改善了财政支出结构，特别是大幅度增加了基础设施投资，并以增发长期建设国债为主要筹资来源。第三，在增加税收收入的前提下，采取结构性减税措施，一是减少与投资直接相关的税收，二是通过税费改革，取消大量收费项目。
二、积极财政政策成效的总体评价 实践证明，积极财政政策实施5年多来成效显著。它不仅短期拉动了需求，保持了国民稳定增长，而且提高了经济内生增长的能力，协调了改革、稳定和发展的关系。这对于经济的长远发展和实现全面建设小康的战略目标都具有重大的现实意义和深远的意义。
（一）积极财政政策拉动了经济增长 保持经济的适度增长对于我国社会经济发展具有极其重要的意义。那么，什么是适度经济增长？适度的经济增长并非用单一的经济增长率来衡量，而是一个适度的经济增长率区间。回顾我国改革开放以来的经济增长，如果GDP增长率低于7％，将会带来严重的就业和再就业压力，经济发展中的一些深层次矛盾就会显现出来；如果GDP增长率超过10％，通常会带来较高的通货膨胀率。所以，再综合考虑到我国未来一定时期内人口增长压力、经济总量的不断扩大而逐步逼近规模经济的边界以及改革开放进行制度创新的效应逐步递减等因素，我国今后一段时期内，GDP增长率在7％——9％之间应该说是一个比较理想的区间。 倘若7％——9％是一个适度的经济增长率区间，那么，我们就来看一下20世纪90年代中期以后的经济增长情况。从1993年的经济增长率13.5％开始，一直到1998年的7.8％，GDP增长率几乎一年下降1个百分点。如果政府不采取有力的宏观经济稳定政策，在当时的国内外经济形势下，经济增长率的这种下滑趋势可能还会持续下去，到1999年，经济增长率就有可能跌破我们所说的适度经济增长率的下限（7％）。然而，从1998年中起，我国真正开始了以积极财政政策为主的力度较大的稳定政策，使得经济增长率一直没有降低到7％以下。 积极财政政策成功地阻止了经济增长率下跌趋势，主要是因为有效地拉动了投资、消费和出口的增长。积极财政政策通过增发国债扩大政府投资和带动民间投资，增加了投资需求；通过税收优惠政策，鼓励了民间投资和出口；通过财政支持的收入分配政策，刺激了居民消费。 1.增加了投资需求。1978——1997年的20年间，我国经济增长率年均高达9.8％，这与固定资产投资增长率比较高不无关系，特别是在1981——1995年间，二者之间的正相关关系非常明显。然而，到了1997年，全社会固定资产投资增长率在前三年连续大幅度下降之际，又增加了亚洲危机的冲击，从1996年的14.8％再度下降到8.8％，这无疑使我国过去一直由高投资率支撑的高增长失去了推动力。 社会投资需求不足的原因是多方面的，归纳起来主要有四点。第一，大部分商品出现过剩情况。根据原国内贸易部1997年下半年对613种主要商品的供应情况调查，供不应求的商品只有10种，仅占1.6％，供过于求的商品占31.8％。第二，投资意愿下降。在商品供过于求、价格下跌、投资率下降的情况下，企业的投资预期不佳，投资意愿下降。根据国家统计局2000年对企业固定资产投资意向的一项调查显示，有46.1％的企业因投资收益率太低而不愿意进行固定资产投资。第三，银行惜贷。银行部门对经济前景并不十分乐观，再加上亚洲金融危机的冲击，风险防范意识加强，不愿意增加贷款，出现惜贷现象。第四，其他投资主体难以增加投资。由于我国的投资渠道、投资理念等方面的原因，巨额的社会闲置资金无法迅速转化为投资。鉴于这些方面的原因，政府如果不及时采取措施，社会投资需求的下滑趋势就会愈演愈烈。 针对社会投资需求不断萎缩状况，我国1998年提出实施积极财政政策伊始就切中要害，即通过增发国债筹措资金，增加政府投资，引导民间投资，扩大社会投资需求。1998——2000年，我国共发行建设国债3600亿元，拉动社会投资24000亿元。尤其是1999年，用90亿元国债资金作为技术改造的贷款贴息，带动银行贷款和企业配套资金1800亿元，形成20倍的资金规模。在政府投资的带动下，2000年固定资产投资增长率终于扭转了下滑趋势，全年共完成投资32619亿元，比上年同期增长9.6％。2001年固定资产投资增长率超过了1996——2000年的平均值，回升到13％，2002年继续上升，达到16.1％。 总之，国债投资有力地拉动了经济增长。据测算，1998——2002年，我国经济增长率分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中国债项目投资对经济增长的贡献率分别为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点。 2.刺激了消费需求。从1996年开始，我国居民消费需求的年均增长率大幅度下降，从1996年的20.1％下降到1998年的6％，居民消费需求明显不足。在上，消费需求不足主要有两个原因，一是居民收入下降或收入增长速度下降，二是边际消费倾向降低。就我国1998年以来的情况看，社会消费需求不足的原因可能更复杂一些。第一，随着市场化进程的加快，社会保障体制改革、住房体制改革、体制改革、医疗制度改革等，对于人们的消费预期、降低边际消费倾向都产生了重要。第二，随着这些年来的经济发展，我国个人收入差距拉大。少数人先富裕起来，其边际消费倾向是递减的；大多数人的收入增长明显慢于前者，尽管他们的边际消费倾向较高，但缺乏相应的消费能力，从而导致社会消费总需求增长缓慢。 为了增加消费需求，积极财政政策采取了增加人们收入、鼓励消费的措施，其中包括增加转移支付、提高工资、增加社会保障支出、调整抑制消费需求的税收政策（包括开征利息所得税等）、鼓励消费信贷等。特别是1999年以来，我国连续3次较大规模地调高机关事业单位职工的基本工资，使机关事业单位月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2001年的823元，翻了一番。同时，中央财政大幅度提高“两个确保”和城市“低保”的投入，1998——2002年，共安排资金1934亿元，增加了企业困难职工和城镇低收入者的收入。此外，财政通过支持扩大退耕还林（草）、深化税费改革、粮食流通体制改革等，千方百计增加农民收入。正是在这些鼓励消费的一系列政策作用下，我国的居民消费水平稳定在比较高的水平。1998——2001年，社会消费品零售总额可比价年均增长率分别为9.4％、9.8％、11.2％和10.9％。就一些重要的消费项目来看，2001与1998年相比，城镇居民家庭拥有的移动电话增长了900％，家庭电脑增长了250％，家庭汽车增长了100％；农村居民家庭拥有的彩电增长了67％，摩托车增长了83％。 3.推动了外贸出口。在过去的5年里，全球经济经历了两次大的波动，第一次是亚洲金融危机，第二次是美国、日本和欧盟三大经济体同时陷入低迷，直接影响到我国的进出口贸易，特别是对我国的外贸出口冲击很大。1997年，我国外贸出口增长率达到21.0％，而1997年下半年爆发亚洲金融危机之后，1998年的外贸出口增长率一下子跌落至0.5％。 为了抑制出口增长下滑趋势，我国从1998年开始连续多次调高出口退税率，使得我国出口商品的综合退税率达到15.51％。与此同时，我国还不断改进出口退税的管理办法，加大对出口企业的支持力度。正是由于积极财政政策的这些措施，我国的出口增长速度才得以恢复，并且实现了人民币汇率不贬值的目标。1998——2002年，我国出口增长率分别为0.5％、6.1％、27.8％、6.8％和22.3％；出口总额由1998年的1837亿美元，增长到2002年的3256亿美元，出口总额首次突破3000亿美元，跃上了一个新台阶，对整个经济的拉动作用功不可没。 总之，积极财政政策的实施，有效地拉动了投资、消费和出口的增长，使1998——2002年我国经济的年增长率保持在7％——8％之间，仍是世界经济增长率比较高的国家。
