浅析新型综合财政预算的改革设想

摘　要：现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。而我国现行预算管理制度无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。因此，我们需要建立一种新型综合财政预算来解决这一问题。

关键词：新型综合财政预算；改革设想；涵义；意义；原则

一、前言

预算作为政府宏观调控的重要手段,它与国家的经济和社会发展是密切相关的。近几年,我国对政府预算进行了各项改革,如综合财政预算、部门预算等,成效相对是有的。但是,距离社会主义市场经济的发展需要,还存在很多弊端。总体上讲,我国现行的部门预算无法全面地反映政府的全部花费情况，具体如下：

第一，政府或有负债。政府为各部门或单位进行担保，当它们还不起债务时，由政府代其偿还而形成的潜在债务，这就是政府的或有负债。政府或有负债，其实也是政府为维护和促进社会经济发展而为社会公众提供公共产品或者服务的一种方式。虽然它只是一种可能存在的支出，但这种可能性是时刻存在的，所以也应该在政府预算中有所体现。毕业网 网

第二，政府负债。政府负债包括显性负债和隐性负债，前者主要是指政府发行的各种国债和其他实实在在的债务，例如拖欠行政事业单位工作人员的工资；后者是政府应该承担但没有按规定承担的债务，例如下级政府一项工程需要的资金拨款但没有足额拨付，安排的公共产品数量不足等。这些政府负债是政府必须承担的，有可能已经发生却没有支付，是完全应该包含在政府的花费上。

第三，政府资产负债变动情况。政府所掌握的资产和承担的负债，其实是会随着时间的变化而有所变动的。例如政府的办公楼，其当年造价是1000万，但有可能随着物价的上涨而重新估价达到2000万，而在政府账面中只反映1000万，资产升值的部分却没有反映；又如政府负债，其当初的利息确定得比较高，而当前却大幅度回落，政府却要按原来较高的利息支付，这样政府的负债相对升值了。这些政府资产负债变动情况，虽然变动较大，但它却真实地反映了政府所占有的社会资源情况，因此，我们要准确核算政府全部花费，也就需要对政府资产负债变动情况进行计算。

综上所述，我国当前的政府预算制度无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们进行财政支出绩效评价。而现代预算理念,即产出预算理念,它强调的不只是政府投入的过程,更重要的是注重投入所产生的结果,也就是政府投入的效率。

二、新型综合财政预算

为适应现代预算理念的要求，克服当前预算制度存在的缺陷，全面、准确核算政府成本。下面本文试将提出一种新型的综合财政预算制度。

（一）新型综合财政预算的深刻涵义

我国所提出的新型综合财政预算，是指将财政预算内、外资金等流量资产和存量资产有机结合的总预算管理，即是对流量资产的来源、数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，并核算政府存量资产，反映政府所有资产负债变动情况，形成一个完整的总预算，统筹安排所有政府财力。我们要正确理解这种新型的综合财政预算，需要注意以下几个问题：

第一，预算的范围覆盖政府全部财力。这种新型综合财政预算并不是现行部门预算的简单相加，它的预算比部门预算范围更加广泛。它是要把所有政府财力，即流量资产和存量资产，都纳入财政部门的一个笼子管理，一个盘子平衡，一个标准安排支出。也就是说，预算的范围不单包括财政部门管理的预算内外资金、政府基金、社会保障基金、国有资本金、行政事业性收费、机关部门单位的自收自支资金、政府的或有负债、政府负债、政府间转移支付等资金流量，而且还包括政府当年所消耗的存量资产。

第二，反映政府资产负债变动情况。无论是现行综合财政预算还是部门预算，都没有反映政府资产负债的变动情况，但它却反映政府所占有的社会资源情况，只有把它纳入政府预算范围，才能准确地核算政府成本。新型综合财政预算要求在统计政府所有流量资产和存量资产的基础上，借鉴会计核算方法，反映政府资产负债的变动情况。

第三，流量资产无指定用途。与现行综合财政预算类似，新型综合财政预算所反映的全部流量资产，都不具有专款专用性，尤其是预算外资金，而要求所有资金流量由财政统筹安排。

第四，结果控制。新型综合财政预算所要控制的只是一个结果，也就是要实现所有政府财力的总收支大体平衡，在保证各种公共产品足量供给的基础上实现政府花费或成本最低。一般来说，它规定的只是政府财力的大体使用方向，至于资金的具体使用项目是没有做硬性规定的，具体项目的优先选择权交由单位，政府只管绩效。例如政府间转移支付，综合财政预算只具体规定支付下一级财政，但不具体到哪家单位或哪个项目。

（二）实行新型综合财政预算的现实意义

一是有利于对财政支出进行准确的绩效评价。准确核算政府每年所占有、消耗的社会资源，是科学、合理进行财政支出绩效评价的重要前提。目前只有这种新型的综合财政预算才能做到准确核算政府全部花费。

二是有利于打破部门的既得利益格局。新型综合财政预算保留了现行综合财政预算的优点，通过政府统筹安排各项预算内外收支，控制资金的使用方向、范围和标准，它也可以在一定程度上缓解财政预算内资金的紧张局面，平衡单位之间财力分配上的苦乐不均，使单位经费预算逐步做到公平、公正、合理。

（三）实行新型综合财政预算应遵循的基本原则

第一，部门综合预算与功能预算互补。毕业网 网 在部门综合预算中体现功能预算的指导，按功能分出类、款、项。

第二，合理确定预算内、外资金优先支付方向。预算单位专户资金和其它收入不足以满足其经过核定的支出需求的，差额部分由预算内拨付。按照“吃饭”、保险、事业发展、基本建设的顺序，预算内拨付基本支出，预算外弥补不足。

第三，依据财政部门核定的单位收支预算，实行弹性的以支定调。对部门的预算外资金和其他资金原则上不作部门间的直接调剂。

第四，预算的精确性和灵活性紧密结合。基本支出要精确，同时在资金上给预算单位留下适度的灵活性。

（四）实行新型综合预算管理务必做好的几方面工作

第一，建立健全法规体系，做到有法可依。由于综合财政预算管理涉及面广，工作量大，为使综合财政预算管理走上制度化、法制化、规范化的轨道，必须加强有关预算法规的体系建设，依据《预算法》和《国务院关于加强预算外资金管理的决定》以及《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》等，制定新的综合财政预算管理办法，用法规形式明确新综合财政预算的主要内容、管理范畴、管理方式及管理对象等。同时还应制定相应的管理办法、编制办法、审批缴拨办法，部门（单位）综合财政预算执行办法等。

第二，抓好票据管理，以票管费。收费票据是依法收取预算外资金的征收凭证，是单位财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证，是对预算外资金的征收进行检查的重要依据，所以，加强票据管理是强化预算外资金管理的基础。要从票据的源头抓起，以票据的“发、审、验、核、查、销”为管理手段，以票管费，从源头上规范预算外资金的管理，促进财政资金的正常回笼。

第三，抓好“账户”和资产管理。实施新综合财政预算，首先要摸清家底，掌握各部门单位的预算外收支和国有资产的详细资料，要配合银行、纪检、监察等部门，对部门单位的各类资金账户的开户、核算进行清理，撤销不合规账户，实施收支账户统管，同时还要对部门单位的国有资产进行评估登记。支出账户一个单位只准开设一个，以此核算财政经费核拨和财政专户核拨资金，所有收入全部纳入财政专户管理，从源头上控制国家财政资金。同时还需抓好收费项目的管理，公布收费主体、项目、范围、标准、票种及票样，以及缴费点等。

第四，科学核算国有资产的消耗情况。实施新型综合财政预算的一个重要难点，是如何确定各部门单位每年所消耗的国有资产情况，尤其是规定固定资产的消耗。对于这个难题，我们大可借鉴成本会计理论，选择直线折旧法、加速折旧法等方法科学核算资产消耗，从而全面和准确地反映政府花费情况。

总之，新型综合财政预算将是我国深化财政体制改革，完善政府预算制度的一个重要举措，但由于它涉及面广，改革难度大，还需要我们不断努力探索和实验。

（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）