当代中国公共行政价值取向的变革分析(4)
2014-02-27 01:13
导读：三 施政：从规制到治理 学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对的活动进行限制的行为。” [8] （ p2 ）这个定义
三 施政：从规制到治理
学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对的活动进行限制的行为。” [8] （ p2 ）这个定义侧重的是一种性规制。在笔者看来，似应对规制做更广泛的理解。所谓规制，亦即公共权威对一切社会活动主体的行为实施的微观规定和具体限制，其预设是：公共权威居于社会支配地位。中国传统行政带有浓厚的规制色彩，主要表现为全能主义（ totalism ）的施政方式。全能主义政府就是“一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。” [9] （ p17 ）在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化和公众的萎靡不振。
在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“文革”浩劫中发挥到了极致。
改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。
所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：
（ 1 ）从指令到引导。
本文来自中国科教评价网 这种转变突出体现在我国 21 世纪开局五年的纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的 105 个减少到近 40 个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。
（ 2 ）从审批到备案。
朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。
行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所变化，但仍有不少突出，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达 2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。
因此，行政审批制度改革是我国加入 WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布） 但是，审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。
