中国政府机构存在的主要题目(4)
2014-09-16 02:10
导读：要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则： 1 ?政企必须分开，官商必须分离； 2 ?政府不能充当经济活
要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则： 1 ?政企必须分开，官商必须分离； 2 ?政府不能充当经济活动的主角； 3 ?政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行； 4 ?行政权力应该是有限度的。
随着经济体制改革的深进，中心政府和地方政府已经越来越清楚地熟悉到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中心政府的上述精神。
四、党政关系长期不规范对政府机构的
由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系 [13] 。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。
党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能 [14] 。尽管从上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至以为，政府机构不过是党的“辅政系统” [15] 。
这种体制的起源可以追溯到 30 年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。
这种缺乏制度上、上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格式，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离轻易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象 [16] 。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了治理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了***现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，***在 1941 年《党与抗日***政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同道误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众以为政府是不中用的，一切要决定于***。政府一切法令都是***的法令，政府一切错误都是***的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨 ! ” [17] 。另一方面，双轨行政的实行，政权又同一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公***品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、职员的监视和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。假如是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于尽对的弱势，监视和制约必然流于形式。这样，失往了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。
