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公共行政理论变迁的范式解读

2014-12-18 02:06 摘要 从科恩的范式理论出发，对公共行政学的理论流变进行了范式解读。公共行政理论语境由官僚制向公共治理的转换，是由于传统官僚制理论遭碰到了严重的实践困境和理论质疑，作为对这种困境和质疑的回应，新共管治理运动从经济学的基本假设出发，对公共行政理论进行了重塑，是对官僚制理论的扬弃和超越。 　　关键词 公共行政；官僚制；新公共治理；范式转换
　　
　　1962年美国著名科学史学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中，首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。在库恩的理论中，一个科学的范式（Paradigm）就是一套关于现实的假设，这套假设比其他假设更好地说明了当今的世界。范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架，一套理念和方***的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观。[1]范式就是世界观，一般性的观点，以及分析复杂现实世界的一种方式。范式是一学科内范围最广的共叫单位，它包括概念、样本、理论和方法，并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。一个范式就如同一幅舆图，具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、猜测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等熟悉功能。范式转换的动态过程表述为：范式Ⅰ-规范科学（即在范式Ⅰ指引下积累的知识）-异例（即范式Ⅰ不能解释的新现象）-危机（即范式Ⅰ从根本上受到怀疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩溃）-范式Ⅱ。库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步，引起了科学哲学界的一场熟悉论的大变革，成为科学哲学史上一道重要的分水岭。其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域，而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域，成为众多科学研究者分析理论流变的基本逻辑工具。经过近百年的发展，公共行政理论语境发生了从传统官僚制向新公共治理理论的变化，本文试图从范式转换的动态视角对公共行政理论流变进解读。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
　　
　　一、官僚制的理论内核与实践困境
　　
　　1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的'政治'范围之外，行政题目不是政治题目，固然政治规定了行政的任务，但是不能答应它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的条件性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他以为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步夸大“政治不应该侵进行政，治理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府治理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共治理题目，以期在经济社会公共事务治理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。
　　官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，夸大严格的等级制，夸大对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政职员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学治理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部分所鉴戒。公共行政学吸收和利用了治理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学治理理论为政府的行政治理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学治理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦参与到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监视和治理。③机构的治理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收进具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。