中国制度变迁的财政视角论文(4)
2014-06-23 01:10
导读：但是农村的放权只是缓解了财政的压力，财政危机并没有彻底解决。于是，1981年政府开始恢复发行国债，并且通过增加货币发行量而试图获取铸币税。这
但是农村的放权只是缓解了财政的压力，财政危机并没有彻底解决。于是，1981年政府开始恢复发行国债，并且通过增加货币发行量而试图获取铸币税。这种非常态的方式并不能保证政府获取足够的财政收入，不仅如此，这种方式还经常引起经济运行的不稳定性。1988年通货膨胀就是明显的例子。
所有前面的做法都没有增加国内的财富，它并不能彻底解决财政的危机。因此，引入外部资金便成为必然的选择。对内改革阻止了财政压力的增大，对外开放的目的在于通过经济增长缓解财政压力。为了引进外部资金，政府实行了非常优惠的政策。“两免三减半”的税收优惠等都表明政府实行了内外不同的国民待遇，签订了一个权利和义务并不对等的合约。这是财政压力增大的表现。
农村的改革自1978年开始，在制度变革的推动下，到1983年达到顶峰。但是由于资金投入和技术投入的不足，以及产权的不稳定，农业效率提高对经济增长的推动作用开始减弱。外部资金的引入实际上框定了经济增长的路子。政府的财政压力主要表现为失业的难以解决。农村土地制度改革中，人均土地的规模和产出效益决定了这只是一种失业的保障，并没有更多地提升农民的生活质量。农村的所有制改革对劳动力的吸纳在改革初期是有巨大贡献的，以后则不是很显著。引入外资其实是通过放弃税收来换得
就业的提高，政府鼓励私营和集体经济发展的意图也在于此。这是甩包袱减少财政支出的必然代价。
这种甩包袱还表现为中央政府将财权和事权下放给地方政府。地方政府与中央政府签订包税制的契约。在自主权增大的同时，地方政府相应的事权也开始增大。这给了地方政府制度创新的空间，也增大了地方政府的机会主义行为。前者的突出表现是乡镇的发展，后者是政府用命令代替，任意地改变其与所属代理人的关系。政府行为以提供地方公共物品为借口，乱收费就是一例。地方在与中央谈判的过程中，占据着主动。类似于诸侯经济的地方政府的作为减少了政府的财源，结果是弱中央强地方的格局开始出现，并渐成尾大不掉之势。在一个相对封闭的经济体内，没有外部的冲击，中央政府对全局风险的承担不是非常迫切时，这种局面可以维持。但是在开放的经济体下，弱中央的局面不可长久维持，因为公共风险的承担是中央政府的应有之责。在1994年之前，以财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重下降为主要特征的中央财政压力逐年增长，总是成为经济学家和中央政府关心的话题。这也可以看作是甩包袱的外部效用。
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二、国有的改革与财政压力的变化
甩包袱只能减缓财政压力。决定财政，唯有经济增长才能彻底解除财政危机。上一届政府选择的经济增长方式是重为主的资本密集型方式。本届政府面对的经济增长中的资本与劳动力的结构并没有大的变化。在外部资金的流入缓解政府财政压力、国内劳动力收益依然低于资本收益的背景下，选择资本密集型的经济增长方式仍然是政府必须的选择④。政府直接掌握着国有企业，因此，如何提升国有企业对政府财政的贡献便成为重要的议题。
国有企业主要分布在城市，它不同于对农民集团的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改进，因而阻力相对较大。
这一过程，政府是谨慎的，风险最小化的。因为国有企业保障了政府基本的财政收入，并且还保障了政府对经济的基本控制。从这个意义上说，的改革是渐进的。
在土地使用权转移和城镇非国有经济部分地解决了就业的同时，政府依托国有经济加大投资，促进经济增长的意图暂时得到了体现。经济增长的结果是政府的财政压力得到了空前的缓解。为保证这一立竿见影的增长模式的持续性，政府采取各种手段来维持资金的投入。这是短期政策操作的路径依赖。
国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，政府表现出极强的“父爱主义”，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种“试错”的。从一开始的“放权让利”到“税前还贷”以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种“输血”的政策。
