中国制度变迁的财政视角论文(7)
2014-06-23 01:10
导读：单纯依靠市场内不同利益集团的博弈，是没法打破这一僵滞状态的。政府之所以寻求加入WTO，目的也在于通过引入外部的竞争来打破国内的僵滞状态。通过
单纯依靠市场内不同利益集团的博弈，是没法打破这一僵滞状态的。政府之所以寻求加入WTO，目的也在于通过引入外部的竞争来打破国内的僵滞状态。通过政府间的国际竞争，政府必须将其垄断的资源对国外资本开放。结果是垄断被打破，国内市场与国际市场连通的程度加大。二十多年来，中国政府对外资的依赖程度在逐步加深。一开始由于巨大的财政压力，政府不得不签订非国民待遇的契约。外资推动了中国经济增长，减少了政府支出的负担。政府对其产生依赖，也迫于压力对其妥协。特别是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中国政府本着这一组织最基本的国民待遇原则欲行修改原来的契约时，遭到了反对。不仅如此，非国民的待遇表现得更加明显。比如依靠在国内垄断而获得高额利润的石化、保险、电力以及银行等行业只允许国外资本分享利润，而不允许国内资本分享。这是短期政策操作的外部效应。
随着国内非国有经济对国民待遇要求的呼声越来越高，国际资本发现国内能够提供的优惠待遇越来越少的时候，便要求修改合约，比如要求中国汇率的变动。这可以看作国际长期投资开始向游资转变的开始，暗示着中国经济增长能够提供的利润率在下降，资本推动的经济增长方式维系的难度越来越大。
五、中央政府与地方政府的博弈
在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，收入难以通过固定的合约得到保证。通过对民众心理成本较小的国债和铸币税维持财政收入不仅不能保证正常的公共开支，而且还会影响到经济的稳定。如1988年中国陷入了通货膨胀的危机，价格飞涨，商品积压，民众向银行挤提存款。此后更加自由的改革被较保守的经济政策所取代，信贷和基建投资大量消减。再加上国际资本对中国国家风险的考虑，外资大量撤走，经济陷入低迷状态。在权威的坚持下，改革和开放的步伐加大。开放的市场要求中央政府承担更多的公共风险。
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于是，甩包袱的行为不能持续，相应地，政府必须建立完整的税收体系才能保证代理人责任的完成。自1992年开始，以增加中央政府财政收入为动机的经济改革开始了快速发展。一方面政府加大固定资产投资，发放巨额的货币，结果导致了以房地产为代表的泡沫的出现。另一方面政府通过规范了中央与地方的财政分成，将原来的包干制改成比例分成，并且保证了中央收入的优先权。但是，中央并没有减少地方提供公共品的义务。中央政府还收回了对全国金融资源分配的垄断权，并且严格限制了地方的借债权。由于经济增长对地方政府及其领导者的效用非常明显，减少了国内可支配资源后，它更多的是通过引入外部资金来维系原来的经济增长方式。结果是，外国资本趁机加大了谈判的砝码，地方政府被国际资本俘获的程度越来越大。地方政府所做的事情之一是将以土地为主的公有资产低价长期出售给国际资本，另一方面加大了其他财政收入的筹集，这包括以地方信托为掩护的变相借贷、对民营经济的敲竹杠、对农民的收费等。随着地方掌握的公有资源的减少，政府开始和地方民营经济结盟，共同与中央博弈。中央政府掌握了大量的财政收入，并且直接掌控着消费弹性极低的垄断资源。表面上看是这样。但是，地方政府的机会主义行为特别是因为财政约束使其变为急功近利的执行者，这直接导致了经济运行的不稳定，使得潜在财政风险越来越大。
因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因为，中央政府只是暂时解决了显性的财政危机，潜在的财政危机随处可见（魏凤春，2002）。这包括
社会保障的缺口、国有银行造成的公共风险等。也即是说，自2002年开始的新一届政府的政策操作仍然是以财政压力凸现为制度背景的。
（科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布） 三、2002年以后公共政策的演化
2002年，新一届政府生命周期开始，其面对的是一个全面开放的风险与机遇并存的制度环境。改革前期的潜在财政风险将会慢慢释放，甩包袱的政策操作已经不可能了，因为已无包袱可甩。大包大揽的做法有违市场的要求。而且在政府强制性的制度变迁过程中，以资本推动为特征的经济增长难以为继，如果不改变经济增长方式，政府财政收益就难以保证。
