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试析中国养老保障体系改革状况与创新思路(2)

2014-04-07 01:15

　　国际经验表明，化和化助推老年风险的化，风险从个人、家庭，向企业组织和社会转移。多年来我国实行“优先发展工业，在工业内部优先发展重工业”的战略，社会通过农产品剪刀差来支持工业的发展，推动了工业化和城镇化进程。在这一过程中，大批向城市迁移，劳动者与生产资料迅速分离，导致社会结构和家庭结构发生重大变化，促使以家庭为主的传统生产与生存方式解体，削弱甚至破坏了传统养老保障方式的基础，家庭保障和土地保障功能不断弱化，家庭呈现小型化、核心化趋势，而且有越来越多的农民在工业化进程中失去土地，个人或家庭养老问题外溢，城市中雇佣劳动者规模及其老年人口的集中与扩大，老年风险不断集中并社会化。同时，城市的社会经济生产方式带来新的风险，如工伤事故、失业、疾病等。在这种背景下，一方面，劳动生产率的提高为制度建立积累了足够的物质财富，使得在全社会范围内基本解决养老问题成为可能；另一方面，建立一种多层次、社会化、责任共担的养老保障机制，成为经济社会发展的客观要求。

　　(四)改革化
　　任何经济社会制度的改革与创新，都不是一蹴而就的，养老保障制度改革关系国家、企业或集体、个人之间的利益分配格局调整和每个国民的切身利益，是不同利益集团相互较量和妥协的产物。中国政治体制改革作为全面改革的重要组成部分，随着经济社会发展而不断深化，法治、自由平等、公平正义等理念不断树立，人民参与体制改革与政策制定的积极性与程度不断提高。包括养老保障制度在内的社会政策改革呈现两大特点：一是决策民主化。这一点可以从近期进行的卫生体制改革中看到。2006年9月，由发改委、卫生部牵头，组成了十余个部委参与的协调小组，全面启动新医改方案的拟定。与此同时，协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界六家中外机构，进行独立平行的医改方案设计；后来又增加了北京师范大学、中国人民大学两套方案——八套方案于5月底进行了第一次颇为热闹的“集体讨论”。在政策制定过程中，各利益集团的利益诉求和呼声得到在不同程度表述，这在一定程度上提高了决策的科学性。二是强调社会公平。社会政策和社会建设强调以改善民生为重点，要使公民分享经济社会发展成果，特别是要保证公民的基本生存权。对于社会保障体系，党的十七大报告进一步强调了社会公平和对基本生活的保障。

　　二、现行养老保障体系存在的问题

　　任何一种制度的产生、存续与改革，都受到特定要求、社会经济条件的制约，并在一定的历史时期发挥作用。剖析问题并不否认以往改革所取得的成绩和贡献，这主要表现在：一是在短短的二十多年时间内，对养老制度的改革进行了大量有益的探索，用创造性的思维探索有中国特色的养老保障改革道路；二是通过全面和渐进改革实现由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，彻底改变了居民依赖政府与单位的传统保障观念，提高了对市场经济的适应性；三是体系为一定数量的居民提供了保障，而且受保障的人群正在不断扩大；四是体系的运行为经济社会的发展提供有力的支持。但总的看中国养老保障体系还不够完善，存在着不少突出的问题，主要表现在以下几方面：

　　(一)覆盖面小

　　尽管在扩大覆盖面上取得一定成绩，城镇职工社会养老保险参保率在9年间提高了l0个百分点，2006年达到了49．6％。但基本养老保险的覆盖水平仍然较低，城镇中相当数量的人群没有从制度层次上纳入保障范围之内，而体系所忽视。农民的社会养老保险出现徘徊，停滞不前，2006年的参保率比1998年下降了6个多百分点。按国际通行的计算口径，中国社会养老保险的覆盖率为33％左右。社会养老保险有效覆盖面窄，既有制度设计上的约束和激励机制不到位，导致单位和个人参保积极性不足的原因；也有部分单位和个人(如农民)不具备缴费能力等方面的原因。覆盖面小会大大降低制度的公平性，原本是保障社会公平的重要手段，反而成为加剧社会不公平和拉大收入差距的主要原因之一。

　　(二)保障水平低
　　这一方面表现在养老救助、基本保险与自愿保险之间没有形成一个有机的整体，没有形成保障网络；最低生活保障制度刚刚建立，还在一定程度上带有随机性。2006年中国城市和农村居民最低生活保障平均标准分别为173．9月／人和70．9月／人，分别占城市和农村居民家庭人均消费性支出的24％和30％。另一方面表现在基本养老保险金的替代率水平低，在自愿保险作用没有充分发挥的条件下，保障程度非常不足。“统账结合”的城镇职工社会养老保险设计的目标替代率为58％左右，而在实际运行中，保障水平远低于此。2006年城镇职工社会养老保险的平均年领取额为10565元，占职工50％；农民社会养老保险的平均年领取额为845元，占农村居民家庭平均每人年总收入16．8％。根据朱俊生、庹国柱(2007)的测算，基本养老保险高达80％以上的替代率仅仅是对单收入而言的，是名义的替代率，职工的工资单收入不到整个收入的60％，对于临退休的资深员工来说，这一比例更低。以此比例折算，职工基本养老保险金的实际替代率为30％左右，难以实现保障国民基本生活的目标。