试析中国养老保障体系改革状况与创新思路(3)

　　(三)制度不健全
　　这既体现在支柱之间发展不平衡，也体现在基本养老制度存在多重分割现象。从多支柱发展情况来看，中国在1997年就提出建立多支柱养老保险体系的改革目标，但目前，仍然是基本养老保险单兵推进，第二支柱、第三支柱等化手段发展滞后，所占份额比较小，没有在体系中发挥其应有的作用。2006年城镇基本养老保险基金收入6310亿元，而同时期，企业年金规模约为900亿元，包括团体养老保险和个人养老保险在内的商业养老保险规模为626亿。中国人均持有长期寿险保单仅0．1件，远低于发达国家1．5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重，基本养老保险负担过重，这种格局严重影响了养老保险体系整体功能的发挥。从基本养老保险层面来看，存在城乡、区域、人群等分割的局面，目前中国对、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度，保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。

　　(四)政府与市场的职责不明晰
　　在很长一段时期，中国养老保障体系完全由政府包揽，在改革与转型过程中，政府逐步退出部分领域，如包括企业年金在内的补充养老保险市场，并鼓励个人养老保险发展。但在这一过程中，政府与市场、保险与商业保险等方面的关系没有理顺，职责分工不明晰，这主要表现在：第一、在制度设计与提供上，缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏整体的思路和方案。第二、在基本养老保险制度没有完善的条件，社会保险部门对补充养老保险介入过深，遏制市场发挥作用，限制商业养老保险的发展。第三、在养老问题，政府在制度提供与支持等方面承担的责任和发挥的作用不足，而过去在费提取的利益驱动下却表现出很高的经营积极性。第四、社会养老保险立法滞后，政府行为表现出较大的随意性，缺乏对政府行为的有效约束。第五、缺乏配套措施和政策，制度设计上缺乏有效的约束和激励机制，难以有效激励劳动者参保，也难以有效约束其不当利用制度的行为，影响体系整体作用的发挥，这突出表现在补充与商业养老保险的发展缺乏政策支持。

　　三、中国养老保障体系改革的思路建议

　　中国养老保障体系改革与建设没有现成的模式可供抄搬，应走中国特色道路，但这并不意味在改革过程中不要吸取别国的经验与教训。各国养老保障制度改革的实质是对政府在养老保障制度中的行为与责任的调整，希望政府与市场在养老保障领域达到新均衡。这一点对于从计划向市场经济转轨的中国来说，显得尤为重要。全球养老保障制度改革大体可分为二种类型：一是制度转轨，包括从一种保障模式转向另一种模式、从没有建立基本养老保险制度到建立基本养老保险制度、从针对部分人群向覆盖全民的基本养老保险制度转化等。其二是在保留原有制度框架的基础上，对部分内容的调整，包括对缴费责任和保障水平的调整。从趋势来看，改革主要有两大特点，其一是重新调整政府与市场、用人单位与个人的责任。积极调动各方的积极性，由政府、单位和个人等多方共同承担养老保障责任，但政府在纠正市场失灵和促进社会公平方面仍起主导作用；其二是社会保险与商业保险逐步融合、互补共促，制度多元化。部分国家推动基本养老保险的市场化，在传统的基本养老保险制度中引入或者加强市场导向激励机制，或引入市场导向的结构。

　　中国养老保障体系的改革应结合社会发展及改革进程的实际，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，推进体系、组织、机制和政策方面的创新。

　　(一)体系创新：从分散到统一 大学排名
　　统一并不等同于单一，而是在统一的制度框架下，根据不同区域或人群特点有所侧重，呈现多样化，以提高制度的适应能力。中国养老保障体系改革可以在前期改革的基础上，改造成以下六个层次，形成一个统一的体系：第一层次一以最低生活保障制度为核心的养老救助；养老救助定位于满足公民基本生活的需要，但标准必须比国民养老金要低。发放救助时可以引人家庭收入等目标定位手段，以提高救助资金的使用效率。第二层次一以现有统筹基金为基础，逐步改造成中央政府负责、全民普享、均一的国民基础养老金，条件成熟时，可以采用税收作为这一层次的筹资手段。第三层次一以基本养老保险个人账户为基础建立强制养老储蓄账户制度；由地方政府负责组织提供，采取单位、个人共同缴费的方式筹资，全部缴费计人个人账户，并实行市场化增值。第四层次一以现行企业年金和商业团体年金为基础建立自愿性、税优型养老保险制度；这一层次应完全市场化，发挥保险等机构的作用。第五层次一市场化、自愿性的养老保险及个人储蓄计划，满足高层次、多样化的保障需求。第六层次一家庭保障、土地保障等其他养老保障。