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政府在投资中的定位问题研究

2016-12-07 01:08 [摘要]本文首先在对新的投资体制进行的基础上，根据我国政府的职能、职能存在扭曲的特点，指出此次投资体制改革的决定在执行中可能存在的。最后，分别从提高中央政府在投资方面的宏观调控、规范地方政府的投资行为、分离政府的投资管理和项目管理职能几个方面对投资中政府的角色定位问题进行了。　　[关键词]投资体制；改革；政府；角色　　一、新的投资体制改革决定的主要特点　　2004年7月，国家公布新的《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》的主要目的是改革政府主导的投资体制，确立在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资，自负盈亏，银行自主审贷，自担风险。《决定》规定，对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，政府只对重大项目和限制类项目实行核准制，其它项目无论规模大小均改为备案制。行政审批制是投资体制矛盾的焦点。由于政府并不比企业了解市场，依靠行政手段审批大量的具体项目必然是低效的。所谓政府核准，就是政府作为和经济的管理者，对企业投资建设的重大项目和限制类项目等，从维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。除此之外，其它的投资项目由审批制改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。如果企业想投资建设一个项目，不需要得到政府的批准，只需将计划方案上报政府即可。比较审批制与核准制，两者的共同点都是政府有权力决定一个项目能否上马，但由于其基本出发点不一样，投资中政府的角色也就不同。前者是从企业所有者的角度去审批，后者则从政府承担的社会经济公共职能的角度来考虑其效果。　　二、新的投资体制改革决定可能存在的问题　　首先，《决定》中为政府投资设定的领域包括：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会，推进进步和高新技术产业化。这些领域仍有过宽之嫌，比如高新产业，政府就可以完全放手让企业去做。　　其次，对于政府投资的项目，这次提出要完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门相互监督。但是，对于一些重大项目仅有政府部门之间的监督制衡是不够的，人大与政协都应该参与到政府部门的制衡机制中来。这次出台的投资体制改革方案所要解决的，实际是固定资产投资领域的问题。对政府投资的责任约束，从本质上说，不单是投资体制的问题，甚至主要是政府体制问题。由投资主管部门设计的改革方案，还很难摆脱部门的局限性。这次改革极有可能是投资项目的计划审批权限在不同部门之间重新划分。这次出台的改革方案明确提出，要建立对政府投资决策的追究制度。但需要继续探讨的问题是，如何对政府投资进行问责、谁来问责、问责谁？对政府投资进行问责是否有足够的体制支撑和内在动力？在政府内部，怎样建立有效的政府投资制衡机制？在改革过程中，这是无法回避的问题。否则，很可能出现我们希望政府机构自问自责，而事实上无法问责的情况。尤其是，当我们在强调按照程序决策的时候，应该注意到，在现实生活中，政府投资决策程序往往是合法的，至少经过解释可以让它合法。这种情况是否会成为问责制的盲区？行政审批制度改革只是投资体制改革中的一小步，如果不建立责任制，只改审批制，领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变；只要权力与责任脱节，劣质而无人负责的“首长工程”就还会出现。《决定》出台之后，还有很多工作需要做。　　另外，《决定》赋予了大型企业集团更大的投资自主权。这些大型企业只要编制中长期发展建设规划且经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《决定》规定的核准目录内的项目可不再另行申报核准，只须办理备案手续。这些大型企业集团大都属于中央直属企业，处于垄断的地位，争取银行信贷容易，而且它们一上都是大项目，这样，未来再出现投资膨胀很有可能就由这些特大型企业所诱发。　　同时，《决定》中所列的需要核准的项目面过宽，而真正只需备案的项目面过窄，仍为行政权力干预经济留下了空间。这都需要在改革过程中逐步完善，以便真正构建起新型的投资体制。