预算及其规模(2)
2017-01-04 01:17
导读：总之，正如所提到的预算市政府政策在财政上的反映，因此，要想使之成为一个有效的手段，预算应该尽可能的详细、广泛。这里要讨论两点。第一，如果
总之，正如所提到的预算市政府政策在财政上的反映，因此，要想使之成为一个有效的手段，预算应该尽可能的详细、广泛。这里要讨论两点。第一，如果预算不包括主要的支出。那么，就不能保证有限的资源被安排到优先的项目，就不能保证法律的监控和公共的责任得到加强，不涉及支出的数量就会使预算变得不确定和含糊其辞。反之，这又使得宏观经济变得更加困难。增加了腐败和浪费的可能性，预算的详尽广泛并不是要求所有的支出都按照同一个国家的程序来管理。为了更加有效，对某些计划的管理可以建立特殊的制度。只要它们保证预算和支出政策规划的完整性。 在很多国家，重要的政府支出是通过特别的程序来管理的。这些包括：处理资金保证政府支出更具有灵活性，特别是克服年度的预算，保证部门企业贸易资金和政府提供的商业服务设施、应急基金、有部门掌管的特别基金、由额外贷款保证的支出、对应基金、自治机构基金（特别是高等教育机构和卫生部门）、由财政部或地方的财务部门掌管的特别账户，在很多国家，这样的支出并不包括在预算内，而是通过预算外基金进行管理。BOX3 泰国的预算外基金 在泰国，受到关注的一个重要原因就是他由大部分公共支出在预算条款和合法的司法权之外。行政部门可以运用三中非预算资金：预算外资金，流通资金，特别基金，大比例的政府支出不受国会的控制。这给了行政部门很大的权力。在这些权限当中财政部门掌管着一下资金。预算资金包括以下内容： 1、 应急储备基金 2、 根据法律授权政府的优先支出 3、 处于特别目的的国库储备 4、 政府财政部门的临时储备 5、 对政府机构的捐赠 6、 国外赠款和贷款 7、 医院、学校和其他福利机构等公共服务性机构的收入 8、 用于政府财产损失的补偿 储备的流通资金来源与正常的预算，并有类似的机构操作。它的目的是使行政部门在去烧资金或在正常的预算管理体制内受到限制时，为资金的使用提供一定的灵活性。在这里，对资金的使用提供一定的灵活性，在这里对资金的使用没有特别的限制。目前，在流通的货币额中有80多种流通资金，到1987年底总计达到3万亿铢 特别基金包括用于控制市场石油零售价格的石油基金，农场主救助基金，乡村发展基金，土地改革基金，橡胶农场援助基金。 来源：”The control and management of government expenditure: issues and experience in Asia countries, ESCAP-UNDP Development Paper No.13, 1993.” BOX 4 中华人民共和国预算外资金的发展 忠言政府活动范围的缩小导致预算支出由1978年国名生产总值的31%下降到1991年的20%，下降最大的一块是资本支出，由1978年国民生产总值的12。6%减少到1991年的3.9%，正如改革那样将大量的投资责任转移给地方企业，在后来的几年，又大幅度削减了在国防开支上的预算，由占国民生产总值的4.7%降低到1,8%。与总的形式相反，非国防货币支出却略有增加。由国民生产总值的13.7%增加到14.7%，社会性支出，行政机关支出，价格补贴等也随着国民生产总值有所增长。另外，尽管来自于一个很小的基数，债务的还本付息也增长很快。政府职能的权力下放扩大了地方政府的预算支出，同时，决策权力的转移也加强了地方政府在预算执行过程中的重要性，这就使得预算中，中央政府的份额由1981年高峰时的54%下降到目前的40%。 一些增长非常迅速的支出已经大大加重了地方当局的负担，同时这又增加了预算外收入的来源以支持他们的货币和资本支出，公共部门投资份额（资本结构和技术改进）的下降反映了它们经济职能的下降。这在地方政府一级上这表现的尤为明显；在1978年中央与地方的分割比例为56：44，到1991年则变成了74：26。文化、教育、科技和卫生扩大了它们在预算中的份额，价格补贴也从无增加到预算中的10%，由于价格和企事业的改革，预算收入同时却下降了很多，到1991年，收入对国民生产总值的比率才略高于1978年水平的一半。 中国在1978年到1994年的财政主要特征就是预算外资金的增加，这些预算外资金却由各级不同政府控制。大部分由地方政府控制预算外资金最初包括：地方企业的留存盈余，公用设施附加费，交易手续费，公共房屋的租金，各种社会资金，也包括某些特定的费用收入，预算外资金大部分优先用于当地政府的资本项目。预算外资金的收入和支出差额保持着盈余。预算外资金随着预算资金的稳步增长到1992年，相应的为预算收入的100%，支出的80%。 原则上地方政府不允许借贷，但并没有制定那样的准则。实际上，地方的预算赤字可以通过预算外资金，从中央政府贷款和进行拖欠等各种财政手段进行弥补。 (Sources: Intergovernmental Fiscal Relations: The Chinese System in Perspective, IMF Working Paper 97/129, October 1997; and Budgetary Policy and Intergovernmental Relations, World Bank, Report No. 11094-CHA, 1993.) 这些以及其它的包含预算的综合性的条款将在下面讨论。在进行讨论的同时，建议读者牢记关于公共支出管理的三个关键性目标：支出控制，分配战略，以及运作效率。无论出于何种原因在预算外开展一项活动或支出，某种通常的考虑和最小化的控制需要在开始界定。 通常，当现有的预算程序不足以管理某种活动或不允许消费代理机构运用财政收入时，最优的选择是即改进预算程序有（或）为特殊的活动建立特定的程序，而不是把某种活动置于预算之外。就向我们即将讨论的一样，在特殊的事例中指定用途安排，独立的基金，或者自主的管理将有助于提高公共支出的效率。不管怎样，管理中的自主不能被允许导致支出控制的降低以及资源分配效率的减少。基金，自主机构，或特殊账目带来的支出费用筹集的调查、评价标准不应当低于其在其它支出中的运用。 因此，无论管理的模式如何，下述最小化控制应当被运用于每一个程序中。 l 无论有关这些支出的立法权威是什么，财政收入和财政支出的估计都应当被总体的统一在预算中，不能被排除在外。 l 财政支出和收入应当按照总体预算的基本分类体系进行分类。 l 自主基金的账目和特殊账目必须进行外部的、有规律的审计。 l 政府活动的财政报告应当将自主基金（代理机构）的运作与其它的运作统一起来。 1． 综合预算需求 a. 预算外基金（EBFs） 预算外基金的建立依赖于国家和目标的多样化，例如：在预算削减种保护优先支出；按照某些强有力的政治权威的要求回避某些不拨款管理与某一支出类型的不适用；在预算准备过程中解决由于过分的议价而带来的支出分配的困难；按照捐赠人的要求在优先部分隔离他们的计划和程序。在许多事例中，建立一个预算外基金的明显动机是期望隐藏事件以逃避公众及法律的调查。在这种事例中，隐藏的动机会导致盗窃及腐败行为。 无论动机如何，预算外基金引起了资源分配的问题。预算外的事项之所以逃避财政纪律，部分是由于他们“运用自己的钱”，部分是由于他们不能明确地域其它支出比较。所以，这种不能存活在正规的预算过程中的行为的资金不得不来源于他们自己的资金或利润。经常，由这些基金所进行的交易不能去算支出的相同标准进行分类，从而妨碍了政府关于支出计划的准确分析。这种典型的方面各容易被提高，从而降低透明度。 不过，预算外基金在大多数国家忠实预算体系中的一个共同特征。在发达国家，无预算功能平均占政府总预算的三分之一（大部分来自于90%无预算的社会证券）。在发展中国家，社会证券的比重较低，但是其它无预算支出相当高——相当于与发达国家相同的比率（虽然可变性较大）。 额外预算基金经常来源于指定用途的财政收入（例如：道路基金、地区基金、能源基金）。一些经济学家认为总支出和它的成分应当被同时决定。制定用途是揭示纳税人对发展某一服务的意愿及保持削减的税收和增长的公共物品分发的途径。公共服务产出的水平和税收决定于指定用途机制。按照公共选择流派的观点，这能够导致一个最优的资源分配和预算平衡，但必须在严格的假设即通常不面对公共物品之下（例如：持续回报的衡量和无外在性）. 通常，通过特定利润的来的预算资金不可能使财政纪律得以加强。 而且，上述制度上的作用不能被忽视。通常来讲，特定用途收入被固化到预算中会减少资源分配的灵活性和阻碍充分的程序优化。由于基金是可供的或是短缺的，它将使计划依赖于特定收入并且可能导致资源的不合理分配。指定用途不允许政府支出计划作为一个整体被详细审查，并且不允许不同支出项目之间必要的交换。最大的问题是特定项目支出决策不依赖于有效率的标准而是依赖于政治家和说客们对他们偏爱的计划的保护能力。最后，随着时间的流逝预算外资金呈现激增的趋势，一个政府部门中存在预算外资金通常会被另一个政府部门用来证明自己也有权利组织特定用途收入、建立自已的特殊资金。在一些国家里，这种情况达到了这样一种程度，一个部长的地位和威信依赖于他是否拥有自己的预算外资金。最终预算体系变得支离破碎，政府丧失了其经济政策的最基本的工具。然而，如下所述，指定资金用途在特定情况下是可取的。 BOX5猪肉在菲律宾
