预算及其规模(3)
2017-01-04 01:17
导读：1999年的预算中包括废止“菜篮子”基金的方案，“菜篮子”基金迄今为止一直被国会议员们用来随意为他们家乡的经济和社会项目筹集资金。废止“菜篮
1999年的预算中包括废止“菜篮子”基金的方案，“菜篮子”基金迄今为止一直被国会议员们用来随意为他们家乡的经济和社会项目筹集资金。废止“菜篮子”基金的方案目的在于解决浪费问题，项目优化问题，财政管理低效问题和基金随意分配及与之相关的不透明问题。这些基金主要包括国会议员的全国发展基金（CDF）和参议员的国会机动拨款（CIAs）。 全国发展基金（CDF）始于1989年的三项基金，Visayas发展基金、Mindanao发展基金和内陆发展基金。它的目的是为Luzon,Visayas和Mindanao三个衰退地区的发展提供资金。国会于1990年将该基金称为CDF。全国发展基金（CDF）应被限定用于基础建设项目、济贫项目、健康和社会服务项目、救灾项目和设备购置项目。而不能用于诸如：提供基金人员工资、新职位和个人利益。同时全国发展基金（CDF）只能被用于有固定期限的项目。全国发展基金（CDF）是总拨款法案下的一个特殊目的基金（总拨款法案是授权政府年度支出计划的法规）。当立法者确定为某计划拨付资金时，资金就被运用并由一个政府机构或部门实施。 国会机动拨款（CIAs）指国会在总统下达的总拨款目标下进行调整。拨款的数额不固定也不是以一个拨款项目为中心。与全国发展基金（CDF）不同，国会机动拨款（CIAs）的数额分散于各机构并且立法者的分配依赖于特定机构的预算。国会机动拨款（CIAs）更可能误用较全国发展基金（CDF）多十倍的资金。代表们将他们预算失误和“菜篮子”基金归罪于政府部门的无能和机构为地方谋利的行为。他们争辨说“菜篮子”基金纠正了全国性机构预算对他们代表的特定选民考虑不足的缺陷。 1996年审计委员会的财政报告中显示了以下一个或全部非法行为：索要现金或支票、给予利益关系公司以合同、以高价购买货物、以批准以外目的分配基金。 1999年预算中包括一个预算执行协定，该协定将废止“菜篮子”基金并提高预算的参与度和透明度。 资料来源：预算和管理部，菲律宾报 b．财政部的基金管理 许多财政部由“特别保护”（例如，日本，南韩，印度尼西亚，印度），这些特别保护被财政部或行业部门用来管理EBF,于是，在资财分配方面产生了同其他EBF同样的问题。在一些情况下，通过这些账户处理的业务是政府内部业务，而非真正的支出。某种程度上，与普通财政账户相比，内部交易是单独记账的。然而，这样的安排是复杂且费时的，进一步，事实上，不透明且真正的支出经常通过这些基金支出。“对冲基金”是对应的基金账户，记录国外贷款或赠款，它通常是不透明的。 c. 黑盒子与平行预算 在一些国家，来自自然资源的收入，更多被看作是总统基金或政治黑金，而非政府预算收入。来自石油的收入及其使用的秘密性是常见的。70年代，在一些发展中国家，来自日用评的收入被用来建立一向平行预算，这种预算不是监督的这有事被理解为这些支出难以管理或预算步骤难以适应
项目管理。某种程度上，其理由类似于判断预算外基金的理由。将外部资助支出列入预算上已取得了一定进步，尽管将其赠款，技术援助由外部贷款资助的支出列入预算时往往不完整。援助人有责任帮助并协调受援国相互协调的将这些支出列入预算。 3.特别安排 a.特别安排步骤 基金常被用来避过预算步骤，这可能归因于财政纪律的欠缺。但也可能是由于预算步骤不能适应特殊的支出项目，在许多国家，传统的拨款管理原则（例如行业项目的转换或年底拨款的取消）是十分奇特的对这些原则的改进应给与考虑，而且应限制建立特别安排的需要在高等部门较为明显，这些机构主要由中央政府预算转移支付资助，但又有其自己的预算（在一些国家称之为附加预算） 一些国家在不断的增强他们自主代理机构的数目。这样做的目的是为了将服务的输送或行政任务从形成中区分出来（解开），以及在代理机构和职业部门之间建立契约性的关系。但这个方法并非必然适用于任一国家的
行政管理和文化水平。然而，鉴于它在将政策形成功能，从更细化的运营功能中区分出来的领域中，被谨慎地实行和契约性关系以一种透明的方式被建立，它可以提高公共支出管理的经营效率。 但是，为营运效率建立的中心基金或自主代理机构不能作为从立法检查和不定期的更新中否定项目和政策的原因。它不能导致费用控制损失。 b公路基金 公路使用者是可以辨别的以及他们承担一些税（为汽油税）的事实用于使公路维护和建议的指定安排合理化。公路基金被用于很多的发展中国家：其中的一些只是简单的会计安排，而其他一些则对设备的提供进行融资。总的来说，公路基金的经验是令人失望的，并得出了一个这样的结论。在一些方面，指派必须被免除。这样，公路基金的存在甚至根本不能保证公路的维护、恢复和新的投资。 考虑这些以往的经验，并出于在一些ＯＥＣＤ国家发展出的代理模型，第二代公路基金的概念被发展起来。这个新策略的主要特征是：让公路使用者加入到公路管理中，保证所有的参与方明确他们的责任；建立清晰的责任规则；定义易于区分其他税收和收费以及易于管理的和公路使用相关的收费工具。模拟的市场规则将会提高第二代公路基金的管理和运行效率。 BOX6 非洲公路维护INTIATIVE（RMI） 为什么不把公路管理推入市场，按收费服务的原则，象管理企业那样进行公路管理呢？这是联合国非洲经济委员会（UNECA）和世界银行1988年推出的非洲公路维护INTIATIVE（RMI）的主要思路，目的是找出原有公路维护政策效果不佳的原因并提出一个方案对原政策进行改革。然而，由于大多数公路仍将控制在政府手中，商业化运作需要进行以下四个方面的重要转变：●邀请公路使用者参与公路管理；●为公路维护提供足够资金保证，年复一年；●确保所有部门知道它们的责任；并且● 建立一个责任清楚的系统用以管理公路计划。以上四个方面是相互关联的。没有公路使用者的支持融资问题难以解决，如果不能确保资源高效利用，公路使用者的支持也就无从谈起，因此，必须建立一系列方法控制垄断并且限制公路资金运用，将其运用到力所能及的方面。同时，管理的责任必须更加明确，因为除非管理者有明确的责任分工，否则不能保证其对工作负责。以上四个基础性问题影响深远，并且可以应用到非洲其它地区。由于公路运输在撒哈拉以南非洲
交通运输中居于统治地位（占该地区旅客和货物运输的80-90%），并且是通往广大乡村地区的唯一途径，非洲公路维护INTIATIVE（RMI）采用了长期的基础性的方法进行改革，即先进行观念上的转变而后进行方法上的转变。转变观念分为两个步骤：第一，THE COSTS OF INADEQUATE MAINTENANCE MUST BE ESTABLISHED。第二，公路实际使用者应该进入决定公路建设资金运用的权力集团。资料来源：金融与发展，1995年12月。实践说明一切，一些问题已被提出。公路基金能够符合高效管理和反腐败的要求吗？管理者委员会能真正对消费者利益负责而不是屈从于合同签订者和承包商的利益吗？公路基金真正能为公路建设做出贡献还是只不过作为管理者转移资金的一个跳板？公路基金是否受到真正独立的审计？虽然存在这样和那样的问题，这个新的概念正受到谨慎但积极的支持。BOX7 公路基金：一些来自发展中国家的教训 包括圭亚那在内的一些发展中国家都有公路基金。虽然圭亚那已有超过十年的公路基金管理经验，它至今仍未建立起可行的公路维护融资体系，现有的融资体系很不稳定并且在年度间不断变化。为了控制局势，政府已同意大幅度提高燃油税以维持整个公路系统。说服财政部接受这一融资计划是一个了不起的成绩，需要非常高超的政治手腕。例如：为了避免消费者直接承担所有增加的税收，圭亚那财政部同意从其它收入中拨一部分给公路基金，因此，虽然关于公路基金部分的燃油税提高了，但作为一个整体，燃油税仍然保持在原有的水平之上。圭亚那经验中的一个重要教训是公路基金不能充分保证其公路的维护。建立一个具有充分权威和自主的基金委员会对于减少其它政府部门的干预是十分重要的。目前，圭亚那大部分公路系统状况仍然很差。一个存在于大多数公路基金的事实是公路基金只能筹集到部分维护所需费用。这之间存在的差异一般由政府预算拨款和捐赠解决。与之相对应的是，其它的一些发展中国家（例如：布基纳法索）能够筹集到所有的公路维护资金而不需要一个专门的公路基金。资料来源：世界银行网页，Sam M. Mwale政策研究公司供稿，非洲交通技术备忘录1997年5月第8号C．专项用途税 应建立不同专项用途税收安排。●特定税费用于特定最终用途，例如：社会安全税，高速公路投资汽油税；●特定税费用于广泛的最终用途，例如：LOTTERY PROCEEDS THAT FINANCE INVESTMENTS；● 一般税收指定最终用途，例如：固定比例收入用于特定项目。在大多数情况下，从一般税收中安排部分收入用于特定项目是有问题的（下文对社会安全问题进行讨论）。考虑到其它特定税费，下面两个概念需要加以区分：⑴当用户费用与相关费用（例如参加大学课程的费用）由紧密联系时的强指定，以及⑵当收益与税费见得关系少清晰时的弱指定（例如有运气成分的投资运用）13 如前所述的道路基金，当有明显的收益联系及在服务提供给可确定的用户时，指定必须时明确的，以引导机构改善业绩及设施的可实现费用。指定税收的运用可以增加交纳税金者关于它们交纳税金运用方面的知识，并使他们有可能自发提高服务的效率。14d. 用户费用 用户费用的提出是复杂的，在其他事项中，收益必须向对于定义的附加“交易费用”和收集费用进行加权。通常，由于收入和技术效率原因，在提供准私人物品时，如果，获取收入的费用机构能无偿获得收益中的至少是明显部分时，对政府而言有就必要征收用户费用.(医院或大学如果不能从它们提供的服务中获取收益的话，那么它们将缺少改善效率的积极性)，当然在拨款是必要时，对手以及相关费用的估计在预算中必须提供。 BOX8电费：给图瓦卢的群岛供电 成立于1884年的图瓦卢光电公司（TSECS）是一家从事给远离大陆小岛的居室照明的太阳能光电公司。经过多年的尝试与失败，TSECS现在可以给大约400个岛上家庭提供安全的有偿照明服务了。并由训练有素的本地或高级技工进行维护，TSECS盈利得益于通过一个外部代理吸收电费以避免资金分流到其他项目，以及负责用户和公司调解的本地用户委员会，还有对供电系统的认真负责 TSECS经验表明，太阳能光电系统可以成功地以低于通常内燃机（热电）系统的成本为边远地区送电。（遵循以下原则，译者） l 外部机构合理收费且保证专款专用。 l 本地用户委员会仲裁用户和技术提供者之间关于收费、失去联系、供电系统不良以及使用户了解公司的功能。 l 由本地技工和高级技工提供良好的维护 l TSECS对光电供电系统的认真负责 l 提供各种系统模式来满足不同的技术需求和用户的付费机制。 l 持续和富有竞争力的内部和外部的
培训。 l 即时的外部技术和支持辅助系统设计和培训计划 TSECS的案例表明，在太阳能光电系统成功不仅取决于技术本身，更是由于员工培训、良好的收费体系以及未定的财务运作。 （Source:Andres Liebenthal, Subodh Mathur, and Herbert Wade, “Solar Energy: Lessons From the Pacific Island experience,” World Bank Technical Paper 244, May 1994.）
