城市土地利用问题的制度分析(2)
2017-04-11 01:16
导读：（六）土地规划法律约束力不强 一般来说，不管哪一级、哪种用地规划，一旦经国务院审批实施，都具有较强的法律效应，而现实中违背各种规划法的现
（六）土地规划法律约束力不强
一般来说，不管哪一级、哪种用地规划，一旦经国务院审批实施，都具有较强的法律效应，而现实中违背各种规划法的现象经常产生。这一方面是由于有些规划还缺乏科学性，缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱。另一方面，地方政府法律意识淡薄，无视规划的法律效应。
1999年国务院批准实施《广东省土地利用总体规划（1997-2010年）》，目前规划中确定的控制性指标已被突破，2005年已超出规划末期（2010年）的控制指标0.41万公顷；根据国家下达的指标，上轮规划到2000年全省耕地面积保有量为326.66万公顷，2010年为325.76万公顷，而实际2000年广东省耕地面积仅有312.78万公顷，已达不到耕地保护目标。
又如全国十起典型土地违法案件之一的广东省鹤山市擅自调整规划、违法补办用地手续案中，鹤山市政府2004年10月至12月设立共和工业城，规划用地5199.6亩（其中，3000多亩不符合土地利用总体规划）。2005年1月至2006年3月，共和镇政府在没有取得任何用地手续的情况下，又将与上述地块相连的1572.8亩（其中基本农田511.6亩）平土建设，构成非法占地行为。
（七）土地市场机制不健全
市场运作机制不够健全，市场配置土地资源能动性不强。由于现有土地供应方式、方法的法律约束力较弱，土地开发供应体系的时间序列与实施城市规划、国民经济与社会发展计划的用地需求很难保持同步；又由于空间引导欠缺和产业用地标准缺乏，在以项目导向为主的供应方式下，土地资源的空间结构的优化配置较差。
另外，土地市场管理体系也不健全，这主要体现在土地出让后的跟踪监管不够、相关法律法规不统一、土地管理部门与城建、司法部门在有关土地的行政管理方面介入程度失衡、对利用不同法规间的差异规避土地交易有关规定的行为缺乏有效监管措施和处理办法。
（科教范文网 fw.nseac.com编辑发布） （八）土地监察力度不够
土地监察力度不够主要体现在对农村集体经济组织和个人（违法量大面积小）及党政机关违法的监察两个方面。对前者的违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人置之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。
2007年全国十起典型土地违法案件的广东省开平市政府非法批地案。开平市从2002年5月29日至2005年9月20日，共违法审批工业用地29785.05亩。这宗土地违法违规案件是典型的非法批地案，这个案件产生的根源就是没有及时地监督及监察力度不够。
土地问题产生的制度分析
（一）过度管制导致政策失灵
在土地开发利用中，由于政府的过度管制，如推行整齐划一的标准及政策手段单一，造成土地政策实施的成本较大，效率较低，不易与经济增长政策相协调。另外，政府干预往往不能在源头上和预防上解决问题，会留下诸多后遗症等。又如土地审批制度充分印证了政府管制的“俘虏理论”。“俘虏理论”认为，政府管制与其说是为了社会公共利益目的，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果，管制者或迟或早甚至一开始就成为被管制的“俘虏”，并“合谋”参与共享垄断利润。政府失灵具有鼓励超出自由市场水平过度开发使用资源的作用，加剧了资源环境的恶化。
（二）土地产权缺失产生公有地悲剧
现代产权理论的一个隐含假设是，生产资料必须私人占有，产权的核心是私人财产权利，产权的界定必须是清晰的。只有使用者真正拥有专有的使用权、收益权以及转让权，同时这些权利界定确切，并能够保障实施，则资源的使用效率才会大大提高，否则就会产生公有地的悲剧。产权制度理论为用市场的方法研究外部效应问题的制度根源提供了一条重要的思路，为分析土地资源的权利安排提供了理论基础。在土地法规的制订中，忽视了土地产权的设定和保护，所以土地管理中存在的一系列问题均与土地法规对土地权利的界定不清有关。
