西部国债政策研究(3)
2017-08-24 01:54
导读：3.国债转贷资金归还难问题 国债转贷实际上是中央政府将发行国债收入贷给西部地方政府，由地方政府自主投资于基础设施等方面，或将资金进一步转贷给
3.国债转贷资金归还难问题
国债转贷实际上是中央政府将发行国债收入贷给西部地方政府，由地方政府自主投资于基础设施等方面，或将资金进一步转贷给下一级地方政府及项目企业进行经济建设。到2007年底，中央财政累计发行的13 840亿长期建设国债中，约有三分之一以债转贷方式间接注入投资领域，而这些债转贷资金的大部分被用于支援西部经济发展(张曙东，2007)[11]。这些债转贷资金大多被投向基础设施和生态环保领域，由于这些项目偏重于社会效益，投入的国债转贷资金很少能按时收回，甚至只能是有去无回；偶有个别项目收入大于支出，西部地方政府巨大的投资缺口能轻而易举地将这些资金吸纳掉；加上一些地方政府和企业对国债转贷资金的信用特征缺乏正确认识，认为所有国债资金都是“免费午餐”，使许多债转贷资金根本无法得到偿还或全额偿还。无法偿还债务本息对西部各省区市来说也是一种极为普遍的现象。根据国债转贷的时间梯度估计，2008年起各地方政府和项目企业将进入向中央财政还本付息高峰期，一些国债项目效益问题突出的地方，国债转贷资金问题将会转化成为现实的社会信用问题和财政预算问题。 4.西部地方政府债务的规模风险与结构风险问题
在西部，投入的政府借贷资金除了中央政府对西部的国债资金直接投入和债转贷资金外，还有多种以各级地方政府名义借入的资金、以政府信誉担保的贷款以及政策性企业挂账等，所有这些债务一起形成了西部各级地方政府的债务负担。目前西部各地方政府普遍存在债务，且债务规模巨大、分布不均；在西部，地方经济基础越薄弱、政府财力越拮据，该地政府或有债务的规模就越大；政府债务分布层次上，县乡两级政府债务规模最大(约占60%以上)，省级政府债务规模较小，市级政府债务最小。这些债务给西部地方各级政府带来了巨大的风险，具体可将这些风险分为内在风险和外在风险两种，内在风险又主要表现在以下两个方面：(1)总量风险，即由于债务总量过大而导致无法完全偿还的风险。由于西部地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，西部地方政府债务总量具体是多少还难以把握，但从对某些地区的典型调查来看，地方政府债务的规模已经很大，有的地方甚至已经超过地方财政的承受能力。(2)结构风险，即由于债务来源与形式复杂、债务在各级政府间分布不均等导致整个地方财政不稳固的风险。一方面，西部地方政府的债务不但存在法律允许、管理较为规范的债务，而且还存在某些变通性、非正规性的地方政府举债方式，如以地方政府某项收入作为担保形成的或有债务，甚至还存在着地方政府的非法举债或担保债务。另一方面，这些非正规性的、甚至非法的地方债务往往集中在县乡政府。由于县乡财政是地方财政的基础，地方政府的大部分支出是通过这些基层政府财政，特别是县级财政来实现的，如果他们的债务负担过重，必然会影响整个地方财政的稳固平衡。外在风险则有：地方政府为偿还债务可能会增加税费，或向上级政府转嫁债务及西部地方政府大量债务的经济扩张性调节功能对中央宏观经济政策调控效果的影响等风险。[12]
（科教作文网http://zw.nseAc.com） 三、稳健财政政策下的西部国债政策建议
1.积极财政政策淡出后一定时期内，国债资金仍应充当促进西部经济发展的先头兵
随着稳健财政政策的实施，近年我国投入西部的国债资金总额呈逐年减少趋势，为解决西部经济发展的资金短缺问题，中央政府可有如下三种选择：一是适量增加预算内资金弥补国债减少。西部大开发以来我国税收收入年均增长四至五千亿元，但从当前情况来看，中央政府财政收入集中率仍然较低，预算内建设资金增加没有国债减少的数额大，中央每年掌握预算内建设资金总额不过1 500多亿元，因此不可能像过去那样有大量资金用于西部大开发。二是中央财政转移支付。国家每年对西部各地方增拨相应数额的款项，专门用于支持西部的基础设施、生态环境、社会发展等薄弱环节的建设，但中央财政转移支付增量同样也受中央税收增量的影响。三是增设各类专项基金，包括水利、电力和铁路等各项基金，这些用于西部地区的比例都比较高，但要解决西部发展持续的巨大资金需求问题，仍然相当不够。因此，中央政府投资资金短期可调的主要手段只能是国债，可以在国家国债发行总量逐年下降的前提下增加发行西部专项国债，如西部社会保障国债等；同时在中央国债投入结构上要改变以往主要投资重点建设项目的做法，逐步向公共服务领域转移；进而配合财政转移支付的形式，更多地将国债政策资金用在缓解经济社会矛盾、保障社会公平和建立社会保障制度等方面，着力解决经济社会协调发展、城乡协调发展、区域经济协调发展的问题。应该说，在运用国债政策调控西部经济时，国债政策的持续时空、作用方式和取向取决于何时以及如何完成其承担的历史使命。当然，国债政策的运用必须强化风险意识与防范机制，稳妥把握赤字与举债的合理数量界限，并考虑国债资金的回收和投资效益。而就长期发展来看，当我国经济迈入良性循环轨道，税收收入和其他形式的财政收入足以支持西部经济建设的时候，国债政策将只充当辅助角色。
