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美国对台湾经济援助的演变过程(4)

2013-07-28 01:21
经济恢复时期结束以后，台湾经济从战争的破坏中走出来，但由于人口大量增加，工农业生产跟不上，通货膨胀尚未消除，国际收支也有大量逆差。在这种情况下，只有迅速发展生产，才能满足岛内生产生活方面的基本需要，稳定物价，发展经济。1953年以来，台湾经济在美援的强力支持下，经济迅速发展。这一时期，美国共向台湾提供了9.788亿美元的经济援助。[68]台湾从1953年开始“四年建设计划”，1953年到1961年经历了两个“四年建设计划”，在这期间台湾经济建设所需资金大约有40%来自美援。1952-1960年期间美国经济援助构成台湾岛内总资本形成的40.7%。[69]这些援助资金广泛地用于台湾的农业和工业各个部门；几乎所有规模较大、投资较多的建设项目，都曾得到过美国经济援助项目的资助。据统计，从1951年—1963年期间，在台湾的基建投资项目总额中，美援部分占到了75%。[70]经过两个四年计划的经济建设，台湾的经济已经发展， 1960年的人均国民收入达到了340美元，台湾的经济水平进一步提高，居民生活水平有所改善，为经济“起飞”创造了物质条件。[71]

1.4 1962—1968年美国对台湾的经济援助
进入20世纪60年代后，台湾已经完全摆脱了战后经济困境的阴影，经济迅速发展，完全具备了自主发展的能力，1968年最终从从受援对象的行列中毕业。
世界局势的变动使美国认识到其在世界经济中所处的地位开始发生变化，西欧诸国在美国马歇尔计划的大力援助下已经摆脱了经济困境，经济迅速恢复和发展，经济实力显著增强。相形之下，其在世界上的经济地位显著下降，美国的世界经济霸主地位开始受到挑战，美国决策层也开始反思这种情况，在对于美国自身的经济实力与地位相对削弱的原因分析时，美国国会认为其原因在于美国每年的军费开支及经济援助的支出所占的比例过大，因为该项经费每年支出额为每年30亿美元以上，而这项支出是无法用美国每年的外贸输出的增加而带来的剩余来弥补的。所以美国认为对经济已经恢复的国家和地区的过度援助不但会耗尽美国已有的积蓄，而且会对美国经济造成严重的挑战。与此同时，美国国内出现了严重的经济衰退，到1961年时，美国已经“经过7个月的衰退、3年半的停滞、7年的经济增长速度放缓、9年的农业收入下降”[72]。1961年，美国总统约翰•F•肯尼迪在上任的第一篇国情咨文中就用很大篇幅阐述了美国经济面临的困难和问题。肯尼迪指出，目前美国经济状况“令人不安”，“企业的破产已经达到了大萧条以来的最高峰”[73]。面对每年巨额的对外军事援助和经济援助义务，甚至有人开始怀疑“我们黄金储备是否还足够充裕来应付我们的义务”[74]，国内赤字巨增，决定“设法减少我们在国外的美元开支”[75]。因此，1961年美国开始对其前期的经济援助政策进行全面检讨，并决定于1962年开始改革其经济援助政策。美国总统肯尼迪上台后，出于对过去援助政策的检讨和对一些受援国家和地区因为援助而造成的对美援的依赖的回应，提出了“发展的时代”的概念，这标志着美国的对外援助进入一个全新的阶段，即发展援助时期。美国国会1961年9月4日公布了《对外援助法》（Foreign Assistant Act ;FAA），并于1962年开始实施。从1962年开始，美国为了减少受援国家和地区对美国经济援助的依存性，对台湾等受援国家和地区给予开发援助，旨在增强这些地区的自主发展经济的能力，美国开始大幅度减少一般经济援助，开辟了一种全新的援助项目：国际开发援助，也称发展援助，即根据国际开发法案对受援国提供发展所需的资金或技术，主要有由开发借款和开发赠予组成。开发借款又分为开发计划贷款和物资贷款两种，从内容上几乎取代了过去的相互安全保障法案援助中的防卫支援和开发借款基金。开发赠予基金则代替了过去的技术合作。美国的对外援助法修改后，美国对台湾的经济援助政策也随之发生改变，减少对台湾的一般经济援助数目，开始对台湾实施开发援助。 本文来自中国科教评价网
1961年的《对外援助法》自称是“划时代的”文献，是在历史的“新阶段”为美国外援计划提供“新方向、新精神和新目标”的尝试美国对台湾的经济援助随着时间的推移更加合理。[76]但是，这种援助的实质也是换汤不换药，字里行间透露着强烈的冷战意识。虽然围堵共产主义的政策依然继续推行，但是在美国政府内部开始有“要求实行有弹性的对华政策的声音”[77]。1963年，肯尼迪总统在一次记者招待会上指出：“政府有意根据中共态度的变化而改变对华政策。”[78]这些都表明美国政府开始重视中华人民共和国的地位，开始谋求中美关系的变化。考虑到政治上的变化，此后，美国逐年减少了对台湾的经援款额。
表2：美国480公法援助台湾剩余农产品
单位：百万美元
年度 480公法援助款额 年度 480公法援助款额
1952 0.4 1961 28.0
1953 - 1962 59.3
1954 0.5 1963 93.7
1955 2.6 1964 26.2
1956 9.6 1965 56.1
1957 21.1 1966 4.2
1958 17.0 1967 4.4
1959 27.1 1968 29.3
1960 7.6  
资料来源：根据韩天模.美国援助与韩国和中国台湾的经济成长[M].第155页表格.

肯尼迪总统期间，由于美国国内经济的困顿，对外经济援助开始呈下降趋势，美国对世界的经济援助“总额在1960年代大致持平，但考虑到物价指数以后，实质总额已呈下降趋势”[79]。进入60年代后，美国认为台湾的经济已经发展到了自立的阶
段，应该给予台湾经济发展以更大的自主空间，自主决定经济发展的目标和策略。在减少一般经援的同时，增加对台湾的剩余农产品援助。由表2可见，剩余农产品援助由1961年最高的0.28亿美元增加到1962年的0.593亿美元。剩余农产品援助，在台湾经济恢复早期为其提供了重要的生活用品来源，有利于稳定物价和社会秩序。对美国来说，剩余农产品援助为其积压大量的剩余农产品找到了出路，同时也为美国赚取了声誉，充任了世界福利救济天使的角色。更重要的是，用剩余农产品援助来代替一般经济援助，减少了美国巨额经济援助带来的经济负担，同时，大量剩余农产品援助的补充，也不会让台湾因为一般经济援助数额的急剧减少而陷入经济上的困境。此后，在所有的这些援助项目中，开发赠予所占的份额很小，大部分的美援都集中在开发借款和剩余农产品援助上。开发借款附有利息、偿还期限等条件，与一般的国际借款没什么区别，但是这些贷款是要用美元本币来偿还的，这点显然也是美国为了保护美元的地位而规定的，因此，从实际意义上来说，这种援助是一种国际借款，而非援助了。美国在这一时期的援助政策更趋成熟和完善，对援助的管理也开始步入正轨，国会要求“更加严格地管理我们的发展援助”，并且要求“受援国本身起更大的作用”。[80]